于2011年1月21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》),实施已过两年。来自法院系统的人士在近日中国行政法学研究会举办的《国有土地上房屋征收与补偿条例》研讨会上表示,《条例》第二十五条第二款规定的房屋征收部门与被征收人签订的补偿协议的性质及其执行问题,是目前审判实践中遇到的疑难法律问题。与此同时,在可预见的将来,该类案件将出现“井喷”,故而亟待求解。

　　上述补偿协议是指房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项订立的协议。根据《条例》第二十五条第二款的规定,补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼。

　　各地审判不统一易出现推诿

　　在《条例》实施前,《城市房屋拆迁管理条例》规制相关法律关系,拆迁人与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议。

　　对于协议属于民事合同性质并无争议,依照规定,拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院提起民事诉讼解决。

　　《条例》中的补偿协议的订立双方则明确为“房屋征收部门与被征收人”,而不再是“拆迁人与被拆迁人”,基于一方当事人已经变为政府部门,协议也成为不平等主体之间签订的协议,将其作为行政合同还是民事合同的争议也由此开始。

　　在审判实践中作为何种案件审理,由哪个法庭受理,在各地也出现了不同样本。有以行政诉讼受案并由行政庭审理的,也有以民事诉讼受案并由民事庭审理的。这种在理论和实践上不统一的现状,“容易出现行政庭和民事庭相互推诿的问题”,北京大学法学院教授湛中乐对此表示担忧。

　　专家认为属于行政合同

　　中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德教授认为,补偿协议的性质属于行政合同,对于此类争议,法院应按照行政诉讼案件受理。“就行政合同的特点而言,第一,订立协议的一方当事人须是行政机关；第二,订立协议的目的是为了公共利益和公共目的；第三,须是依据法律法规规章或者行政决定；第四,行政合同的缔结、履行、解除、变更都有特殊的方式,行政机关享有优益权。行政机关有权决定确定合同内容,可以单方面变更解除合同。”

　　湛中乐也表示,补偿协议毫无疑问是行政合同,“政府作出征收决定,在征收过程中为了实现和平、有序的过渡,通过签订协议的形式弱化了政府的强制性。但是签订合同并不简单排除有权力的特性。”

　　山东省司法厅副厅长冯军虽然也认为补偿协议属于行政合同,但他同时表示,“如果就补偿协议本身即协议是否履行提起诉讼,按照合同法的原理,适用民事诉讼法解决更好一点。从其他国家的实践来看,因履行行政职能引起的争议也并不一定由行政庭来审理,如有的行政赔偿争议就是由民事庭来审理的。”

　　建议修法允许“官告民”

　　之所以认为应由民事庭来审理这类纠纷,“是因为由行政庭来审理会带来很多困惑”,冯军说。他所谓的“困惑”,也是相关审判实践中面临的最主要困境。

　　作为合同的一方当事人,房屋征收部门是否有权向法院提起诉讼?“我国目前行政诉讼制度是建立在‘民告官’的基础上,如果允许‘官告民’势必需要修改我国行政诉讼法。”马怀德说。

　　中国政法大学教授薛刚凌表示,如果按照民事诉讼处理,有一个非常大的弊端,即耗时太长。相较而言,行政诉讼的期限要短得多,“公共工程耽误不起”。在行政诉讼法近期不能完成修订的环境下,她建议最高法院就这个问题做一个综合性的司法解释。

　　中国政法大学终身教授应松年表示,从《条例》第二十五条第二款的文字表达,是允许官告民的。只是在我们目前的行政诉讼中还无法找到依据。

　　最高人民法院的公开信息显示,相对于民事案件的增长量,行政案件的增长量一直不算大,在法院受理案件总量中的占比也相对小。“如果真的将此类房屋补偿协议纠纷纳入行政诉讼,行政案件将会大量增加,现有的行政庭数量可能都是不够的”,最高人民法院的相关负责人表示。

　　马怀德表示,摆在我们面前的有三条路:第一,修改行政诉讼法,将“官告民”类型的诉讼纳入其中；第二,修改《条例》,将被征收人履行补偿协议约定的搬迁义务作为行政机关作出补偿决定的条件；第三出台有关房屋征收补偿协议诉讼的司法解释,将其明确为行政案件,并对此类案件受理、审理方式作出具体规定。“以行政诉讼的方式解决这类纠纷,易于跟征收全程的各个阶段的行政诉讼相衔接,且成本低,有利于彻底解决纠纷,防止讼累。按照民事诉讼走,无法兼顾相应的利益,也与补偿协议的行政合同属性不相容”。