案情：2000年4月原告袁某与原全椒县中心乡张徐村委员会签订水面承包经营合同书，合同约定：张徐村将位于全椒县毛曹水库上游金山村鱼池（水面）弍口，面积30亩发包给原告经营，承包期限20年，在承包期间原告有自主养殖经营权、不得闲置、不得擅自改变使用权；在经营过程中允许袁某依法转包、转让，合同还对承包金、税、费等作了约定。2001年12月袁某与张徐村就水面承包经营签订补充协议书，将原合同的20年承包期变更为30年。袁某在承包期间，于2003年10月依据承包合同将承包的水面转包给第三人卢某父子承包，转包期限10年，自2004年1月1日起至2014年1月1日止，并签订了转包合同，合同就有关权利义务作了约定。2008年因行政区划的调整，原全椒县中心乡合并到全椒县武岗镇；2008年3月武岗镇将原中心乡张徐村、上元村、中心居委会合并为全椒县武岗镇中心村。2009年9月7日全椒县人民政府办公室发布全政办（2009）60号文件，《关于印发全椒县2009年新增耕地项目规划实施方案的通知》，要求各地加强耕地保护、推进耕地储备，补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩，计划新增耕地4050亩。被告中心村为落实上述县政府文件，将原告袁某承包经营的水面纳入新增土地复垦项目，并进行了实施。2010年秋，村委会将袁某承包的鱼池填平，改变了原有的状态，使供养殖的鱼池，改造成种植的良田。在实施过程中，中心村与当时的实际承包人卢某沟通，并给卢某平整土地补偿款30亩，每亩200元，计6000元。原告袁某得知后，起诉要求被告村委会恢复鱼塘原状或者赔偿损失。全椒县人民法院一审驳回原告袁某的诉讼请求。

　　评析：中央连续多年发布一号文件，对农业、农村、农民问题进行政策指导，标志着农村土地管理不断规范，对稳定农村的土地政策和保护农民土地权益发挥了巨大作用。

　　《中户人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《物权法》第四十七条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有”。第五十八条规定：“集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；（二）集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；（三）集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；（四）集体所有的其他不动产”。《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地、自留地、自留山属于农民集体所有”。

　　依据《物权法》，我国土地使用权分为土地承包经营权、城市建设用地使用权、农村建设用地使用权。依据《土地管理法》所规定的土地所有权的主体，我国土地使用权分为国有土地使用权和集体土地使用权，国有土地使用又区分为国有建设用地使用权，国有土地承包经营权；集体土地使用权又区分为土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权。在我国,不管是城市土地还是农村土地,土地所有权均不是具有私权利性质的土地财产权,相对而言物权法规定的土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权才是构建我国土地市场的具有私权利性质的土地财产权,充任了中国特色土地法律制度土地自物权的角色。土地承包经营权，是农户或经济组织在集体所有或者国家所有由农民集体使用的土地上依照土地承包合同的约定进行农业经营活动的权利，其做为用益物权，通过土地承包合同取得，即土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。土地承包经营权的取得应当签订土地承包经营合同，并不说明土地承包经营权是债权，签订承包合同只是取得土地承包经营权的方式。

　　众所周知,征收是国家对非国有财产在进行公平补偿之后实施的一种强制性交易的行政行为。这种违反合同自愿原则的强买行为之所以具有正当性,在于它是基于“公共利益”的需要和给予了公平补偿。我国宪法第十条、土地管理法第五十八条、城市房地产管理法第十九条均规定：因公共利益需要,国家可以提前收回国有土地使用权。物权法第四十二条也规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。通过这些法律条文不难看出,对土地使用权提前收回的立法本意包含两层意思:一是对土地使用权原则上不提前收回；二是在公共利益需要的特殊情况下可依照法定程序提前收回,并对土地使用权人给予相应补偿。

　　本案中，原、被告所发生的纠纷，是因双方所订立的农村水面承包合同引起，袁某依据该合同条款的授权，已将承包经营权转包给第三人，转包期限至2014年1月1日止。村委会依据政府相关文件规定，实施新增耕地项目，实行低产田改造，将该水面改变原有的状态，使供养殖的鱼池，改造成为种植的良田，并对当时实际承包经营权人卢某，给予了平整土地补偿款，符合国家集体土地征收程序和规定。因袁某没有证据证明自己所受的损失，且其转包合同所约定的期限尚未到期，故对其要求恢复原状或赔偿损失8万元的诉讼请求法院难以支持。

　　（作者单位：安徽省全椒县人民法院）