面对新一轮西部大开发带来的用地需求“井喷式”增长，需采取加强监管和推动未利用土地开发相结合的策略予以应对

　　在西部大开发的暖风吹拂下，加上煤炭、石油、天然气等资源优势日渐凸显，西北地区近年来经济社会呈现加速发展之势，一些省区的GDP更是连年保持10%以上的增速。然而，在加快发展的同时，一些地方土地违法违规现象严重。

　　《瞭望》新闻周刊记者从国家土地督察西安局了解到，2011年，西北地区共发现土地违法违规案件4260件，同比增长27%；涉及面积7593公顷，同比增长169%，土地违法违规态势较为严峻。

　　据国家土地督察西安局有关负责人介绍，当前西北地区土地违法违规问题呈现以下四个特点：

　　首先，地方政府默许或直接参与土地违法违规案件情况突出。主要表现为部分地方政府越权批准调整基本农田、违反土地利用总体规划批准农用地转用和土地征收，未经征转审批直接批准供地，违反供地政策供地等。

　　其次，涉地部门违法违规问题突出。具体表现在项目立项、规划许可、施工许可、土地抵押、土地出让金监管等方面，如发改部门违反规定立项，使建设项目在未取得合法用地手续的情况下先行开工建设；财政部门对土地出让收入的收缴监管不到位、未缴纳新增建设用地有偿使用费等；规划部门擅自调整容积率、违规审批发证等；建设部门违规颁发建筑施工许可证等。

　　第三，四类违法占用土地问题突出。首先是省级重点交通项目违法违规用地量大，2011年在6个例行督察城市，此类违法占地12宗，占地3162公顷，其中耕地1129公顷；其次，违反产业政策的建设项目仍屡禁未止；另外，矿产开发项目违法占地、城乡结合部村委会或个人通过非法租赁等形式占用耕地等现象也比较普遍。

　　第四，土地违法违规态势与发展趋势密切相关。一些西北经济发展较快的地区，也是违法违规行为高发地区。

　　加强土地监管不可或缺

　　本刊记者从国家土地督察西安局了解到，西北地区土地违法违规存在的这些突出问题，主要有两个方面的原因：

　　一是认识偏差。不少地方官员认为西北“土地广阔”，不需要节约使用，集约节约意识缺乏，土地利用粗放现象严重。一些地方政府领导对严格督察、严格问责存在错误认识，认为土地违法是“因发展犯错误”，甚至有人提出“要有牺牲精神，甘做西部大开发的铺路石”的错误指导理念。

　　二是共同责任机制尚不完善。相关部门在履行土地管理职责时没有形成完整的责任链条，有些地方对长期违反规定的操作习以为常，见怪不怪。一些地方长期受贫困落后的影响，国土资源部门对提高业务能力没有紧迫感，管理水平不适应加速发展和强化监管的需要。

　　国家土地督察西安局局长杨璐认为，当前在西北地区土地管理意识和能力均有待提高的情况下，要遏制土地违法高发态势，需采取更为严格的监管措施，国家土地督察机构可以利用职能上的优势，发挥更为重要的作用。

　　据杨璐介绍，目前国家土地督察机构主要运用三大手段开展督察工作，包括以市、县行政区为单位，由国家土地督察机构定期对该区域一定时期土地利用和管理情况进行全面检查的例行督察；针对某一地区存在的影响国家宏观调控政策落实，具有普遍意义及趋势性的土地违法违规的现象进行的专项督察；对应报国务院审批和由省、自治区、直辖市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项及批后实施情况进行的专项督察。

　　以上三种督察方式从不同方面发挥了有效的监管作用。以例行督察为例，国家土地督察西安局通过2011年对陕西咸阳市、榆林市，宁夏吴忠市，甘肃兰州市，青海西宁市，新疆乌鲁木齐市，共6个城市进行的例行督察，共追缴土地出让金14.8亿元，收缴罚没款1.65亿元，立案查处土地违法案件1041件，处理相关责任人577人，追究刑事责任11人。

　　本刊记者在陕西省咸阳市采访了解到，在国家土地督察西安局2011年4月对咸阳市进行的督察过程中，就发现各类违法违规问题168件、违法违规占用土地问题119件，其中包括违反产业政策建设高尔夫球场等重大问题。同时还发现发改、财政、规划等部门存在的违法违规问题，其中涉及欠缴土地出让金的问题就达23起，涉及金额3亿多元。

　　咸阳市国土资源局有关负责人表示，例行督察使一批违法用地行为和违法批地行为得到了打击和纠正，针对督察中发现的问题，咸阳市进行了持续整改，全市共立案查处违法案件127件，处理相关当事人145人，追究刑事责任1人，追缴土地出让金3.9亿元。

　　未利用地开发需加快进行

　　随着西部大开发战略深入实施，西北地区进一步扩大对外开放，承接东中部产业转移，对土地的需求将更加凸显。杨璐等人建议，西北地区应采取堵、疏结合的政策，一方面对各类土地违法行为加大督察和打击力度，一方面做好西北未利用土地的大文章，通过合理开发未利用地化解建设用地紧张、资源供给有限的两难局面，支持和促进西北经济社会可持续发展。

　　国家土地督察西安局与中国土地勘测规划院进行的专题调研显示，西北未利用地资源丰富，总量达16235万公顷，占西北地区土地总面积的52%，占全国未利用地总面积的62%。推进未利用地开发，是在西北工业化、城镇化快速推进形势下，统筹保障发展和保护资源、拓展建设用地新空间的有益探索。

　　受访专家认为，目前在西北地区推动未利用地开发还存在诸多不利因素：

　　一是西北未利用地开发依据的是国家土地利用总体规划，还缺少对未利用土地的开发利用专项规划，不利于维持西北地区相对脆弱的生态环境；

　　二是未利用土地较多的地区，往往地方财力比较困难，水资源短缺，开发未利用地成本远高于耕地，使得一些地方宁愿选择占用耕地，难以形成促进开发未利用地、保护耕地的利益引导机制；

　　三是国土资源部虽然出台了《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见〉的意见》，明确将加大对未利用地开发的政策支持力度，但在实际操作中，地方政府普遍反映该《意见》的政策激励强度不够，未能解决占用新增建设用地指标、出让收入与开发成本“倒挂”等问题。

　　相关干部和专家建议，西北未利用地开发，可在完善相关规划和激励政策措施的基础上，先行建立开发试(实)验区，探索有益经验。可在西北地区选择部分有一定基础、开发效益明显、积极性高的市县，通过设立未利用地合理开发试验区，有效探索和实践对未利用地的开发和使用；在试验区，可建立未利用地年度计划指标奖励制度，简化建设占用未利用地的审批程序，优先安排西北地区土地开发整理重大项目；同时，对以开发未利用地作为建设用地的项目，可减免新增建设用地土地有偿使用费，对未利用地开发为耕地的地区，给予更多资金支持，大力促进西北地区挖掘未利用地潜力，保障西部大开发的顺利进行。（来源：《瞭望》新闻周刊）