2011年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调：扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。司法权作为至关重要的执政权，是党领导人民通过法律控制和管理社会事务的重要渠道和方式。人民法院作为国家审判机关，通过施行法律，裁断纠纷，制裁违规，示范规则，维护社会公平正义，是社会管理的重要主体。因此，在深入推进社会管理创新方面，人民法院责无旁贷。

　　一、人民法院是社会管理创新的参与者

　　当前，我国正处于经济转轨和社会转型阶段，在经济社会快速发展过程中，伴随而来的各种利益诉求不断产生，各类社会矛盾叠加凸显。虽然这是经济社会发展过程中的衍生现象，但如果不注重利益的平衡协调、矛盾的排查化解，就会给社会和谐稳定、经济持续发展带来较大压力。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央政法委员会、中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》的通知（中办发〔2009〕46号），要求将社会管理创新作为党委、政府的和政法系统的重点工作来抓。推进社会管理创新，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，正是党中央、国务院高瞻远瞩，立足当前我国国情、社情，应对当前社会矛盾凸显期的新形势、新任务，从维护社会稳定、促进社会和谐的高度，做出的重大战略部署。

　　胡锦涛总书记深刻地指出：“政法工作是党和国家工作的重要组成部分，必须在党和国家工作大局下开展，为党和国家工作大局服务”。司法权作为至关重要的执政权，是党领导人民通过法律控制和管理社会事务的重要渠道和方式，或者说，是我们党领导人民执政的法治形式。作为党的法治形式主体的人民法院，是党领导下的国家审判机关，通过施行法律，裁断纠纷，制裁违规，示范规则，维护社会公平正义，本身就属于社会管理的职能机关，是社会管理的重要主体。因此，在深入推进社会管理创新方面，人民法院责无旁贷。正如王胜俊院长指出的，“积极参与社会管理创新，既是司法审判工作的一项重要内容，也是司法机关承担的一项重要社会责任。”

　　因此，人民法院首先应当是社会管理创新的积极参与者和推动者。在推进依法治国进程和加强社会管理的进程中，由于法律赋予的依法裁判、化解社会矛盾纠纷的法定职责，人民法院处于社会治理体系的关键环节，发挥着举足轻重的作用。党的十五大提出依法治国方略以来，越来越多的纠纷提交至人民法院，越来越多的领域纳入到司法调整范围，司法的功能定位也随着人们对司法性质和规律认识的深化得以不断完善发展，司法在社会建设和管理中的作用不断得到凸显。

　　同时，人民法院还担负着为社会管理创新提供保障、为社会确立行动规则和行为导向、推动社会公共政策实施等作用，充当着社会管理创新“保障者”、“引领者”、“推动者”等多种角色。在全党、全社会推进社会管理创新的伟大实践中，人民法院担负着十分重要的历史使命。（1）　

　　二、人民法院参与社会管理创新的途径

　　人民法院参与社会管理创新首先必须要创新司法理念。理念是行动的先导，社会管理创新首先要从管理理念上创新。能动性是现代司法的基本特征和运作规律。必须摒弃片面的司法消极主义观念，深刻认识能动司法的重大意义（2）。因此，从当前社会高速发展、司法发展的滞后性以及人民群众对司法需求的不断增长这些现实情况来看，人民法院参与社会管理创新必须要转变司法理念，树立能动司法理念，增强司法的服务性、主动性和高效性。这些年来，四川法院系统转变司法服务理念，积极适应社会发展，根据党委政府和人民群众对司法的新期待和新要求，积极探索能动司法，完全契合了中央、省委关于社会管理创新的新要求。

　　一是立足审判，强化服务理念。2008年以来，四川法院系统把完善自身工作管理作为促进社会管理创新的主要抓手。针对全省涉诉信访和未结执行案件比较突出，困扰人民法院工作、影响党和政府形象的情况，坚持“三步走”战略。首先，集中力量清理涉诉信访和未结执行案件，化解了一大批案件，目前全省涉诉信访总量位居全国第30位，甩掉了长期的历史包袱。第二步，倡导“大调解”，在省委、省政府的强力推动下，形成了全省党政机关、社会各界齐抓共管化解矛盾纠纷的格局，减少了进入司法机关的案件总量。第三步，就是强力推进网上办案，加强审判管理。全省211个法院已实现网上同步办案，（3）到2011年年底，所有案件均全部上网，对审判人员办案情况可随时开展静默监督，杜绝“抽屉案”，在有效监督的同时，又不干预办案。四川也成为全国四个直辖市外第一个实施网上同步办案接受监督的省份。通过“三步走”战略，提升了全省法院管理水平和案件质效，对推进社会管理发挥了积极作用。

　　二是能动司法，服务大局。全省法院坚持能动司法，逐步形成以“执法办案为第一要务，司法为民为根本宗旨，服务大局为重要使命”的工作格局。特别是“5.12”特大地震发生后，全省法院迅速作出反应，积极投入抗震救灾，在灾后如何处理各类涉灾矛盾的关键时刻，主动当好党委政府的参谋助手，围绕灾后敏感问题向党政提出23份对策建议，得到全部采纳；围绕恢复重建中的带普遍性的问题，开展多层次的调查研究，主动就灾后土地确权、危房拆除、救助金发放纠纷、抗震救灾中征收征用财产的补偿、重建项目招投标、重建合同纠纷、重建项目质量监管等问题，提出切实可行的意见建议，得到高度重视，党委政府出台相关政策和指导意见，将一系列影响社会稳定的问题解决在萌芽状态。与此同时，各地各级法院对各类进入诉讼的涉灾案件快审快结，对涉及灾后重建的纠纷审慎审理，严厉打击涉灾刑事犯罪，积极开展宣告死亡、失踪专项审判，全力化解涉灾纠纷，充分发挥了人民法院服务大局的能动职能。

　　三是以民为本，践行司法为民。全省法院出台司法便民指导意见，加强“立案信访窗口”建设，全省绝大多数法院已经建成规范化的立案信访大厅，为群众提供快速立案、诉讼引导、立案调解、解答咨询等“一站式”服务。开辟农民工、老年人、残疾人等特殊群体“诉讼绿色通道”，快审快结保护弱势群体合法权益。加大司法救助，为困难当事人发放救助金，减免缓诉讼费（4）。加大司法公开力度，除有法定原因外，绝大多数案件都公开审理、公开质证、公开宣判。建立判后答疑制度，建立网上信访平台，推行院庭长轮流信访值班，为群众提供信息查询、答疑援助服务。坚持深入基层、深入田间地头调查询问、开庭审理，为民意识进一步增强，工作作风进一步转变。　　

　　四是积极建言，服务“两个加快”。围绕“十二五”规划和国家新一轮西部大开发战略，出台人民法院保障四川“十二五”规划顺利实施的贯彻意见。落实国家宏观调控政策，出台审理招投标、建设工程合同纠纷指导意见等28个规范性文件。开展专题调研，就统筹城乡发展、交通枢纽建设等向各级党委政府提出143项司法建议，117项得到采纳。出台社区矫正指导意见，完善特殊人群跟踪帮教机制，积极参与社会治安综合治理。妥善审理社会影响大、党政和人民群众高度关注的重大案件，彰显法律的正义和司法的权威。（5）

　　五是注重长效，完善工作机制。在全省前两年集中清理涉诉信访老案和执行积案、甩掉沉重历史包袱的基础上，为巩固成果、防止反复、实现源头治理，四川法院党组积极向党委汇报，争取支持。2009年，四川省委出台了《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，将实践中形成的终结移送机制制度化；省委、省政府“两办”下发了《关于进一步加强人民法院执行工作的意见》，将清理执行积案中建立的执行工作联席会议机制制度化、长效化，建立了省委、省政府分管领导为召集人的，25个省级部门为成员单位，每半年召开一次会议的全省执行工作联席会议，着力解决执行工作难题。2010年，省委政法委、省委联席办与省法院共同制定《关于涉诉信访案件终结移送的实施意见》，完善了涉诉信访终结移送机制，取得良好效果，全省涉诉信访持续走低，执行工作的执结率、到位率也不断提升。

　　三、人民法院参与社会管理的新模式：大调解

　　当前，我国处于加快发展良好机遇与各类矛盾纠纷易发多发并存，各类矛盾纠纷堆积叠加凸显的时期，给社会稳定、经济发展带来了新挑战。面对新增的社会矛盾纠纷，完善矛盾调处机制，创新社会管理，全力维护社会和谐就显得分外迫切。基于四川灾后重建和发展中各类矛盾突出、影响社会和谐稳定、钝化发展势头的情况，省高院总结我省法院开展调解工作的做法，提出了依靠党政、社会各界，推进矛盾纠纷多元化解的思路，得到省委、省政府的高度重视。经过先行试点、探索，省委、省政府做出了在全省推进“大调解”体系构建的决策部署。目前，全省“大调解”工作体系建设正在稳步推进。党委、政府主要领导统筹协调解决重大复杂矛盾纠纷，政法综治部门整合各方力量，多层次、多方式调处化解矛盾纠纷的机制在全省已普遍建立并日趋完善。

　　在“大调解”格局中，司法调解是其中的一个重要组成部分。司法调解参与大调解机制运行，是人民法院创新社会管理、更加充分发挥审判机关职能作用的有益尝试，是坚持能动司法、服务社会管理大局的生动实践。

　　（一）四川法院创新深化大调解工作体系的有益实践

　　四川党委、政府主导的大调解工作，得到了中央的高度肯定和社会各界的广泛认同。全省法院乘势而上，充分发挥司法能动职能，推动和保障了大调解体系的有效规范运行。

　　一是依靠党政构建“大格局”。全省法院在“大调解”工作中紧紧依靠党政，调动社会各方面力量，共同化解矛盾纠纷，改变过去司法调解单兵独进的状况。省委成立了领导小组，专门发了文件，召开全省会议。各级党政将“大调解”纳入中心工作，作为“一把手”工程。省、市、县、乡建立了领导小组和协调中心，各基层组织、各行业组织、各行政执法单位建立调解组织14.6万个，配备专兼职调解员56.3万人，形成“三大调解”平台共建、资源共享。（7）

　　二是指导支持人民调解、行政调解。发挥司法职能优势，帮助建章立制，编印、发放《大调解工作100问》等资料，发布典型案例，培训调解人员8.4万人次，指导基层调解组织调解纠纷2万余件。依法审查确认、执行调解协议，推动了大调解工作的发展。

　　三是规范保障三大调解的衔接配合。分别与省政府法制办、省司法厅、省公安厅、省妇联等10多个部门联合签署指导意见，明确具体衔接办法。开展委托调解、邀请调解，充分肯定和利用人民调解、行政调解的前期成果。选聘20414名特邀调解员和调解志愿者，委托调解10573件、邀请调解13652件。发挥司法调解的辐射带动作用，推动三大调解齐头并进。

　　四是深化司法调解。建立“立案调解中心”，开展全程全员全域调解，组建交通、少审等305个专门调解庭（室），开展评选调解标兵、调解精品案例等“四个100”活动，根据城市、农村、灾区、民族地区的不同特点，创新涉灾纠纷、婚姻家庭、劳动争议等类型化调解方法，实现司法调解创新发展。

　　五是坚持“调解优先、调判结合”。防止以调压判，注意纠正强迫调解、违法调解行为。对调解无望、依法不能调解的案件，坚决果断下判，判出一批精品案件，彰显法治权威，确保大调解在法治轨道上健康发展。全省法院调撤结案208063件，一审民商事案件调撤率达66.63％，同比增长4.44个百分点。

　　（二）充分发挥人民法院在大调解中的作用

　　大调解机制因为有司法调解的融入，有人民法院的参与更充满活力，更发挥出强劲的优势。概言之，大调解是人民法院积极参与社会管理的新模式。随着《人民调解法》以及最高人民法院、司法部“关于进一步加强新时期人民调解工作的若干意见”等文件、要求意见的陆续出台，为人民法院在大调解中的定位明确了方向。笔者认为，人民法院于大调解，主要应当发挥如下作用：

　　1、传播法律知识的作用

　　自愿性和合法性是司法调解必须遵循的基本原则，人民调解和行政调解其实也不能例外。人民调解、行政调解要达到合法性要求，主持调解的人员必须懂得法律常识，具备相应的法律知识水平。而法院审判工作的专业性，为培训、提高行政调解、人民调解工作人员的法律素养提供了条件。人民法院通常以举办法律知识讲座、合作调处纠纷时以案释法、针对疑难案件协助法律把关等方式，开展法律指导，法律宣传活动，对提高行政调解、人民调解的法律水平，增强行政部门、乡村干部、群众的法制观念，将起到积极推动作用。

　　2、应对疑难纠纷的指导、示范作用

　 实践中，一些案件的调解，双方当事人避开案件事实和责任的划分，直接商议解决方案；而部分案件，因案件事实和责任划分上的争议，成为双方无法进入调解的屏障。对于出现后者之情形的，法院往往以裁判方式为补充。可是，大调解机制运行所应对的纠纷，无论遇到何种情形，都不宜轻易放弃调处，而依赖司法程序的裁决。在这种情况下，参与大调解格局的法院，将以其审理民事案件的经验，充分发挥其专业优势，为其他参与纠纷调处的合作部门提供指导，充当示范。如在一起涉及面广、影响大的林地租赁纠纷中，某县以县政法委、综治办牵头，组织了由法院、林业局、信访办、乡镇派员参加的工作组，进驻该村调处纠纷。参加工作组的法官以长期从事调解工作的经验，与镇干部一道逐家登门听取村民意见，提出更为客观更为科学的解决方案，最终使这起纠纷在部门的通力协作下，得以顺利化解。

　　3、对争议较大纠纷的法律把关作用

　　人民调解制度，具有便利、快捷、节约成本的优势，因此，有不少当事人乐于选择这种机制解决纠纷。但是，有些民事纠纷，不是以情感、以常理、以调解人员个人威信就能解决问题，还需要法律专业知识，通晓国家有关规制才有说服力。而当前人民调解组织，普遍缺乏法律人才，这已成为人民调解机制运行中的一个薄弱环节。司法调解和人民调解实行对接，对法律关系比较复杂的民事纠纷，由民事法官协助把关，就能为解决人民调解中的法律难题的一个有效途径。

　　4、规范大调解流程管理的引导作用

　　大调解机制是一种新型的解决纠纷机制，从近两年来的运行情况看，已经从原来的主要以解决群体性、突发性和职能管辖不明朗的大纠纷，逐步发展到各类调解组织先行解决其职能范围的纠纷，由综治部门牵头，动员相关部门协作解决疑难矛盾纠纷的格局，取得了良好的社会效果。

　　当然，目前全省的这一运行机制也还处于进一步磨合阶段，尚欠成熟。作为一种社会化的纠纷解决机制，不应当以民事诉讼程序那样严格的规范来制衡，否则，将失去其简约、便捷、灵活、机动的优势。但是，为应对大型的复杂的矛盾纠纷的一种解决手段，应当设置必要的运作流程，才能保持有序、持续、高效运行，才具有公信力。

　　在审判工作中，无论是调解还是裁判，都有严格的程序规范，审判人员在办案中，遵守诉讼程序由出于满足业务要求，逐渐成为职业习惯。就司法调解而言，办案法官除必须遵守诉讼程序以外，还要遵守办案的操作流程，从当事人的起诉到法院立案，送达起诉状，送达开庭传票或通知参加调解，调解书的送达、案件归档，每一环节都有清晰的记载，都有案可查。遵循这些操作流程，一方面体现了法院对当事人负责，对历史负责的严肃态度；另一方面也体现了诉讼调解的法律效力具有一定的形式保障。法院在参与大调解机制运作中，将办案的某些操作流程，某些规则，运用到大调解中来，引导大调解机制运行逐步走向规范化管理，显得至关重要。

　　5、以裁判为后盾的法律支撑作用

　　审判权是人民法院的专属性职责，纠纷当事人对人民调解、行政调解不服，或达成调解后又反悔的，有权向人民法院提起诉讼。人民法院受理后，仍然可以采取邀请法院特邀调解员的方式进行调解，或者由人民法院审判人员主持双方当事人在自愿的情况下达成调解协议。对邀请调解和法院主持调解仍然不能达成协议的，人民法院则依法通过判决方式依法做出裁判，定分止争。这种以多层次调解为基础，以裁判为后盾的路径，成为了大调解机制运作的法律支撑。

　　（三）加强司法调解与党政职能部门的协作

　　当然，大调解仅仅依靠法院的力量是远远不够的，还必须是加大宣传力度，提高法院、相关职能部门、诉讼参与人的参与度。首先，要敞开大门欢迎当事人进入诉讼调解程序，达到伸张正义与维护权益的目的，不能以任何理由借诉讼调解之名，强迫或限制当事人接受调解，妨碍诉讼调解的合法进行，营造大调解的良好氛围。其次，完善工作制度，健全调解网络，强化制度的执行力，督促大调解工作常抓不懈。最后，关键要强化衔接配合机制，实现矛盾纠纷排查、预警、化解的一体化和常态化。科学对接是实现人民调解与诉讼调解合力运行的根本途径。诉讼调解离不开人民调解、行政调解的支持和配合，人民调解、行政调解需要诉讼调解的保护和监督。诉讼调解与人民调解、行政调解科学对接，可以使双方相互作用，形成合力。为此，需完善司法调解、人民调解、行政调解的有效对接，建立和健全协调机构，加强法院对人民调解、行政调解的指导力度。合理充分地利用人民调解、行政调解的职能作用，提高诉讼调解的成功率，是搞好审判工作的重要内容。近两年来，省高院与各级职能部门采取联合发文、定期召开协调会等多种形式，建立与人民调解、行政调解衔接的具体程序和操作办法，其他相关部门也加强联络，会签相关文件，对推进大调解工作的深入发展发挥了积极作用。（6）

　　（四）人民法院参与推进大调解须把握的几个关系

　　当前，全省大调解工作快速推进，大调解体系已基本建立。但笔者认为，人民法院在积极参与大调解体系建设中，要注意保持理性，保持作为一名司法裁判者的清醒。特别要处理好以下几个关系：

　　1、正确处理能动司法与恪守司法准则的关系

　　人民法院的能动司法，首先要遵守我国的根本政治制度和宪法、法律，正确履行赋予人民法院的工作职责，坚持依法独立行使审判权，坚持居中调处纠纷，依法裁判。所以，在立足司法职能积极服务大局、主动作为过程中，必须注意坚守职能的边界，坚守法律底线和法律精神，必须在法律规定和国家政策允许的范围内行使法定的职能，不能盲动，更不能司法权无限扩张。

　　2、正确处理调解的自愿性和合法性的关系

　　调解具有民事合同的性质，由当事人之间自愿自由协商达成，是当事人意思自治的产物。但当事人的合意也应当受法律、法规和国家政策的约束，调解的自治性不能以牺牲合法性为代价。人民法院必须坚守对调解协议的合法性审查。同时，要防止以判压调、久调不判，违背当事人的意志，损害当事人合法权益。

　　3、正确处理调解的专业化与大众化的关系

　　人民法院参与大调解要坚持走群众路线。但是，大调解不是群众运动，不是群众审判，更不能放弃法律底线和司法原则。人民法院参与大调解，除了开展司法调解外，更为重要的是要加强对人民调解、行政调解的指导，通过审查确认调解协议效力、依法执行调解协议等形式给与人民调解、行政调解支持，对不合法、违背当事人意志的协议予以规制。

　　4、正确处理调解与判决的关系

　　调解与判决都是解决矛盾纠纷的重要方式，都有着其不可代替的重要作用。“调解优先”是一种导向，倡导有条件调解的、能够调解的都应当先行调解，以实现案结事了。但必须防止从一个极端走向另一个极端。要坚决反对片面追求调解率，必须把握好调解与判决的关系，对于不宜调解、调解无望、判决效果更好的案件，要及时下判，以彰显法律的尊严和权威，引导树立社会规则。（7）

　　四川法院积极投入大调解工作、充分发挥能动司法和调解职能的实践充分说明，人民法院积极参与和推进社会管理创新大有可为。我们期待全省法院在创新社会管理的征程中继续探索，同时坚守司法边界，取得更好的理论和实践成果。

注释：　

（1）周玉华：《法院在社会管理创新中的角色定位》，载《法制资讯》2010第11期。

（2）江必新：《能动司法：依据、空间和限度--关于能动司法的若干思考和体会》，载《人民司法》2010年第1期第4页。

（3）邢世伟：《四川省高院副院长称网上公布审判过程是大方向》，载《新京报》2011年6月6日。

（4）（5）《四川省高级人民法院工作报告》,载《最高人民法院网站 》 www.court.gov.cn，于2011年3月1日访问。

（6）《四川高院院长：构建大调解格局 促社会矛盾化解》，载《中国新闻网(北京)》http://news.163.com/10/0701/15/6AH3166I000146BD.html，于2010年7月1日 访问。　

（7）刘玉顺：《关于全省人民法院加强司法调解、推动构建大调解工作体系的情况报告》，载四川人大网http://www.scspc.gov.cn/html/cwhgb_44/201005/2010/1122/56973.html，于2010年11月22日访问。