《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）自2005年实施以来，基层人民陪审员的工作得到了广泛推广应用，人民陪审员的筛选、任命、管理、培训等工作得到了落实。由于人民陪审员制度是一种新生事物，各地人大及法院在落实人民陪审员制度中，缺乏一些科学的管理及措施，存在着一些不容忽视的问题。下面笔者就人民陪审员制度落实中存在的问题和成因进行分析，并提出对策建议。

　　一、人民陪审员制度落实过程中存在的主要问题

　　1、人民陪审员管理松散。《决定》中虽然规定了人民陪审员由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行管理和培训，但由于多数基层法院案多人少，审判资源相对匮乏，人民陪审员的管理没有专门机构和专门人员，只是挂靠在法院政工科。所以人民陪审员的各项管理制度在实际执行中大打折扣。上级检查样样齐全，领导一走，放到一边。在基层法院，人民陪审员的作用在于缓解审判力量不足，但管理处于松散状态。

　　2、人民陪审员参审不均。《决定》的规定人民陪审员参与案件的审理采取随机抽取的方式进行，但在实际工作中，随机抽取得不到真正实施，有的陪审员参审案件多，有的参审相对少，还有的陪审员借故工作忙，自任命以来从未参加过案件的审理。有的基层陪审员形同虚设，有名无实，把人民陪审员当成一种荣誉,使有关制度难以得到真正落实。

　　3、人民陪审员陪而不审。由于人民陪审员素质参差不齐，有的陪审员对法庭审理案件认识不到位，存在陪而不审，审而不议消极应付现象。虽然《决定》中规定人民陪审员在案件审理中与专业法官拥有平等的法律表决权，但是实际案件审理中人民陪审员往往信服于法官的专业法律知识，心理上自然而然地屈从于权威，在对案件合议时往往遵从法官的意志，或闭口静听或随声附和，不能或不敢发表自己的观点，形成由法官个人说了算，人民陪审员成了一种审判形式点缀。

　　4、人民陪审员待遇不保。《决定》第十八条、第十九条规定了人民陪审员的经费由人民法院以补助的形式发放，而且人民法院对陪审员补助费用由同级财政予以保障。但实际工作中，多数基层财政往往没有列支这项专款，这样给基层法院造成经费压力。有能够按照《决定》的要求予以支付的地方，往往存在兑付不及时，有的半年甚至一年兑付一次，还有的不能严格按照要求的标准进行补助兑付，特别是农民陪审员的待遇。由于待遇经费不落实，直接影响了人民陪审员参审的积极性。

　　5、人民陪审员缺乏制约。按《决定》规定，庭审中人民陪审员与正式法官具有相同的法律表决权。但人民陪审员的风险意识、责任意识不强，容易形成人情案、关系案。一旦人民陪审员在庭审中发表错误主张，造成冤案、错案等严重后果却无法追究。而对形成错案陪审员最大惩罚是丧失兼职，承担责任的往往只是法官。现在对人民陪审员监督缺乏法律依据，形成法律盲区和监督失控。

　　二、人民陪审员制度落实过程中存在问题的原因

　　深入分析人民陪审员制度落实中存在的问题的原因，主要有以下几方面。

　　1、认识程度不深入。认识程度决定着工作的力度，对人民陪审员制度的认识存在三个不深入。一是领导认识不深入。少数陪审员所在的单位领导对陪审员制度缺乏认识，认为审理案件是法官的事情，陪审员参加与否关系不大，难以为陪审员履职创造良好的工作环境。二是基层群众认识不深入。基层群众对人民陪审员制度了解程度还不高。依据法律规定，刑事案件被告人、民事案件原告或被告人、行政案件原告均可申请由人民陪审员参加案件的审理。而目前，基层由人民陪审员参与审理的案件，很少是因当事人申请而参与的，当事人对通过人民陪审员参与案件审理来维护自身合法权益的意识还不强。三是法院认识不深入。少数法官认为陪审员法律知识和庭审水平有限，忽视人民陪审员作用，只是在处理民事案件时，让陪审员去做调解工作。

　　2、落实措施不过硬。好的政策缺乏硬的落实措施，只能停留在政策层面。人民陪审员制度因为落实措施不过硬，导致政策落实不到位现象。表现在：一是“随机抽取”执行不到位，固定性地使用陪审员。有的相对“固定”地使用一些人民陪审员或由人民陪审员参加固定类型案件的审理；有的根据案件具体情况，对于法院认为需要人民陪审员陪审或引起党委、政府及社会关注的案件，临时安排人民陪审员参加。有的基层法庭在使用陪审员时，根据人民陪审员居住地，就近选用本乡镇或附近乡镇的有限的几个陪审员。这是形成陪审员参审不均的原因之一。二是人民陪审员参加审判活动而支付的交通、就餐、误工补贴、培训等费用，兑付不及时或不能按《决定》要求兑付，在一定程度上影响了人民陪审员参与案件审理的积极性和主动性。三是人民陪审员参加案件审理与否，缺乏法律约束，制度落实不到位，导致参审不均。

　　3、管理机制不完善。良好的政策没有有效的管理措施，仍然产生不了理想的现实效果。人民陪审员的管理存在不尽如人意的地方。一是缺乏人民陪审员的专门管理机构。法院整日忙于案件审理，对人民陪审员的管理比较松散，各项制度不能高质量、高标准地落实。二是法院不能为陪审员庭审活动及时提供经费保障，使陪审员的管理、培训明显滞后。有的培训只是限于上岗前的证书培训，基层农村人民陪审员的文化水平有限，法律知识、庭审经验较少，对新政策、新动态了解掌握明显不够，不能适应审理案件的需要。

　　4、责任追究不严格。在现有的法律中，对人民陪审员在案件审理时，由于人为因素形成人情案、关系案以及因错误主张造成更严重后果的行为，在《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第四十四条撤职案的审议，没有把人大常委会任命的人民陪审员纳入范围，《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第十七条规定对人民陪审员只能免职而不能撤职，对形成错案的人民陪审员不能进行有力的监督。在监督过程中缺乏法律监督约束和责任追究依据，存在法律空缺。这种权利责任的失衡，容易造成司法资源的浪费，给司法公平带来潜在的危险。

　　三、对策及建议

　　为保证和促进人民陪审员制度真正落到实处，推动公正司法，民主监督，充分发挥人民陪审员的积极作用，笔者建议采取以下几项措施。

　　1、不断健全人民陪审员管理制度。建议在各级法院成立人民陪审员管理办公室，增加相应的编制，明确专人专门负责。对陪审员的推荐、培训、权利义务、参与审理案件的范围、待遇及奖惩等进行规范化管理，既明确人民陪审员的权利、保障其权利的行使，又明确其负有的职责，制定人民陪审员行为规范和管理办法，对“随机抽取”应参审而拒不参审的人民陪审员要有刚性约束机制，对“陪而不议”素质低下的人民陪审员应有调整机制等。

　　2、迅速建立人民陪审员个人履职档案。详细记录其个人申请、履历或推荐、任命、参加审判活动及奖惩情况，定期进行检查、考核，对表现突出的进行表彰。在人民陪审员使用上，在采取随机抽取的方式确定的同时，也要考虑陪审员的专业特长和案件性质，特别是对于涉及妇女儿童权益的及特殊情况的案件，根据人民陪审员的不同分类，建议从相关大类中随机抽取。如姻婚家庭、未成年人、妇女维权案件，可以从女性人民陪审员抽取确定。

　　3、充分发挥人大常委会监督职能。人民陪审员职务由人大常委会任命，那么相应人大常委会就应当把人民陪审员的工作列入评议范围，增加法律约束力。同时根据人民陪审员个人履职情况，定期和不定期调整人民陪审员队伍，淘汰不履职和素质低下的人民陪审员。并根据工作需要任命那些党性强、素质高、有群众基础、公道正派的人员补充到人民陪审员队伍中来，充分体现审判工作的严肃性，保持人民陪审员队伍的生机和活力。四是加强人民陪审员制度宣传力度。把落实完善人民陪审员制度当作社会主义民主法制建设的一项重要任务进行宣传，积极利用各种宣传载体，加大宣传力度，提高了全社会对人民陪审员制度的认识程度，在人民群众与司法机关之间架设起一条沟通的渠道，优化司法环境，减少司法阻力。

　　4、不断提高人民陪审员自身素质。人民陪审员在案件审理过程中，具有与法官同等的权利，既可以认定事实，也可以适用法律。因此，必须要有一支较为知法、懂法、熟悉热爱人民法院审判工作的人民陪审员队伍。一是建立人民陪审员长期有效的培训体制。把人民陪审员的参审能力及自身素质提高纳入有关司法部门的年度目标任务，抓实抓好。定期对人民陪审员进行培训，使人民陪审员及时了解和掌握党的方针政策和法律动态，不断提高人民陪审员的法律素质和参审能力。二是积极组织多种形式的学习交流活动。如法制讲座、观摩庭审、审案经验交流等，拓展人民陪审员的思路，开阔人民陪审员的视野，提高人民陪审员的整体水平，逐步消除“陪而不审，审而不议”现象。三是开展经常性的法律竞赛活动。调动人民陪审员的学习积极性，努力掌握法律知识，提高庭审水平。采取积极有效措施提高业务水平和参审能力，真正发挥人民陪审员的作用。

　　5、积极创造人民陪审员良好工作环境。良好的环境创造良好的工作。一方面加强政策的落实，采取有效措施提高人民陪审员自身素质，另一方面积极为人民陪审员开展工作创造良好社会环境。一是积极创造良好的舆论环境。利用各种形式广泛宣传人民陪审员的作用和意义，让大家知道人民陪审员的职责和权利、义务。让人人认识到人民陪审员的使命，让全社会支持人民陪审员的工作。二是积极创造良好的工作环境。人民陪审员制度是我国一项重要的司法制度，是社会公众监督法官正确行使司法权、遏制司法腐败的一项基本审判制度。所以要求各级各部门支持人民陪审员的工作，积极支持和帮助他们参加庭审活动，为他们创造良好环境和宽松条件。同时人民陪审员要及时与本单位领导沟通，农村人民陪审员要向周围群众宣传国家人民陪审员制度，征得周围人员的支持和理解。三是积极协调提供足够的经费保障。经费保障是落实人民陪审员制度的前提和基础，没有经费的保障，人民陪审员制度就会流于形式。因此，人民陪审员因参加审判活动而支付的交通、就餐、误工补贴、培训等费用，建议作为专款纳入同级财政年度预算。同时制定出交通、用餐、误工等补助详细可操作标准，向社会公开。具体司法负责部门也要将人民陪审员的各项经费单独列支、单独管理、专款专用，保障人民陪审员制度的有效实施。

　　6、不断完善法律监督制度。一项制度的健全需要一个不断完善的过程，针对人民陪审员制度实施过程中存在的实际问题，如：对人民陪审员的司法监督机制，由于因人民陪审员素质低下、法律意识淡薄和社会上人情、关系、贿赂等不正之风影响而形成错案的责任追究、法律追究等，建议全国人大常委会进一步完善相关法律或立法解释，以保证司法公正，保证人民陪审员制度健康发展。

　　作者单位：黑龙江省佳木斯市东风区人民法院