内容提要：

　　本文首先简要介绍了行政公益诉讼，进而从行政公益诉讼角度反思政府行政行为的缺失，由此得出严格依法行政、建设法治政府的必要性。而要做到依法行政、构建法治政府，就要转变政府职能、深化行政管理体制改革。本文即从此逻辑架构生发开来。

　　关键词：行政公益诉讼　 转变职能　行政管理体制　法治政府

　　一、行政公益诉讼内涵

　　要明确行政公益诉讼的含义，首先应了解作为属概念的“公益诉讼”。公益诉讼，顾名思义，就是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院起诉，并由法院追究违法者责任的诉讼。其有以下两个主要特征：第一，其直接目的是主持社会正义，实现社会公平，以维护国家和社会公共利益。第二，其起诉人可以是与案件无直接利害关系的人。　

　　由此，笔者认为，在我国行政公益诉讼（又简称为行政公诉）是指，公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。

　　所谓公共利益，是指不特定的多数人所共同享有的利益。公共利益不仅指物质利益，还涵括人身、环境、消费利益甚至审美利益等。就行政公益诉讼的特点而言，它是指被诉行政行为侵害了或危及到社会性的公共利益，而并非直接损害公民私人的利益。因为公共利益一般关系到多数人的利益，一旦造成实际损害，其损失将难以或很难弥补。为最大限度保护公益，应允许原告人在公益有受侵害之虞但尚未实际发生时对侵害行政行为提起诉讼。

　　二、建立行政公益诉讼的现实必要性

　　在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：

　　第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然、人文、教书、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路、民航主管部门违法提高票价的等。

　　第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏，群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。

　　第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。

　　三、从行政公诉对政府行为反思

　　行政公诉实则是公民个人因不忍行政主体以作为或不作为、越位、错位或缺位等形式的行政行为而致公共利益受损或有损害之虞时，向特定机关提出（通常为检察机关），而由特定机关提起的行政诉讼。其旨在通过私人行为对行政权力的制约来保护社会公共性权利。行政法的基本理念是政府依法行政，建设法治政府。而行政公诉从侧面彰显了政府行为，甚或说政府职能存在的某种缺失，那就是现实中法治理念的践行有待完善的地方，问题的出现呼唤我们必须严格依法行政，建设法治政府。这样，在此框架下生延出来的行政管理职能才会闪耀着法治的光芒，社会公共利益才能得到周全的保护。

　　四、法治政府与依法行政

　　法治政府与依法行政实质上是一致的，建设法治政府是依法行政的前提，依法行政是法治政府的内在要求和具体体现。

　　（一）法治政府

　　从宏观角度看，法治政府应具有有限政府、透明政府、诚信政府和高效政府的基本理念和目标：

　　1、有限政府。一是政府权力有限，政府只有在法律的权限内才能获得行为的合法性。二是政府责任有限。政府只能根据明确的法律规定承担相应责任，这也意味着对政府不该承担责任的排除。三是政府职责与职权统一。行政违法或者不当应依法承担法律责任，实现权力与责任的统一，做到执法有依据、有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿。

　　2、透明政府。政府行为依据具有明确性和可预测性的法律作出，并暴露在“阳光”下。政府信息除涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，公布信息应全面、准确、真实和及时；政府应严格遵循法定程序，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，把公开作为监督政府行为、杜绝腐败和保障公民权益的利器。

　　3、诚信政府。政府执政为民，应遵循公平、公正原则和正当程序，平等对待行政相对人；行使自由裁量权应符合法律目的，排除不相关因素的干扰；行政目的尽量避免采用损害当事人权益的方式。即使在必须采取的情况下，其措施和手段也应以必要和适当为限度；非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此受到的损失依法予以补偿。

　　4、高效政府。“效率是行政的生命”，政府应积极履行法定职责，遵守法定时限，提高办事效率，提供优质服务，方便相对人，把执政为民体现在行政活动各个环节。

　　从微观角度看，建设法治政府的具体目标是：

　　1、法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。

　　2、科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。

　　3、高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。

　　4、行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。

　　5、行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的意识和素质明显提高，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。

　　（二）依法行政

　　依法行政即行政主体行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定，法律是行政主体据以活动和人们评判行政活动的标准。它具体包括：

　　1、职权法定。行政职权须由法律规定，行政主体须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不能具有并行使某项职权。

　　2、法律优位。行政权及其行政规范不得超越法律，与法律抵触。“不抵触”既包括不与法律的具体规定相抵，也包括在法律没有具体明确规定情况下不与宪法、法律的精神抵触。

　　3、法律保留。凡属宪法和法律规定须由法律规定的事项，只能由法律规定，或只有在法律明确授权情况下，行政主体才能在其制定的行政规范中作出规定。

　　4、依法行为。行政行为须依据法律作出，行政行为既包括行政机关的抽象行政行为，也包括具体行政行为，尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为或不利行政行为须有明确法律依据。

　　五、转变政府职能

　　实现建设法治政府的目标，要求各级政府和行政机关转变政府职能，深化行政管理体制改革，强化公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，提高办事效率，提供优质服务，方便行政相对人，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。

　　政府职能是政府在一定历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质与政府活动的方向。推进依法行政，建设法治政府须以转变政府职能为前提。理由在于：第一，法是人民意志和利益的体现，法治政府应为服务政府。如政府定位不正确，不行使为社会提供“公共物品”的职能，而是受经济利益驱动，与民争利，以权谋私，就必然背离法治政府的宗旨；第二，法是社会公正和人民权利、自由的保障，法治政府应是“有限政府”。政府职能如不受限制，“越位”为所欲为，就会造成权力滥用，侵犯人民的权利、自由和利益，导致政府功能异化。

　　转变政府职能要求科学界定政府职能和依法规范政府职能。政府应该“瘦身”——精减机构，裁减人员；政府应该“归位”——把本应由市场调节、公民自治、社会中介管理解决的事交给它们，不再“越位”和“错位”。推动“转变政府职能”，旨在强调政府“有限”的同时，也强调政府的“有为”，即要求政府坚决地减少、放弃某些职能，不管其不应管、管不了和管不好的事，又要求政府加强、健全和完善某些职能，管其应该管、管得了和管得好的事。

　　总之，我们转变政府职能的目标是既“放松规制”，建设“有限政府”；又加强服务和规范管理，建设“有为政府”。“有限政府”、“有为政府”都是执政为民之所需。

　　六、深化行政管理体制改革　

　　深化行政管理体制改革是推进依法行政，建设法治政府的保障。我们要确立改革行政管理体制的基本原则和具体任务，即通过改革，使中央和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确；保证行政管理的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断；建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

　　推进依法行政，建设法治政府要求改革行政管理体制，且须以之为前提，是因为：其一，体制首先涉及权力和利益关系。如关系处理不当，体制不合理，必然导致地方或部门保护主义，而后者必然阻碍依法行政。其二，体制会对执法机构和人员的执法行为动因的形成产生影响，不好体制的影响极为负面，可能诱使执法机构和人员违法执法，甚至诱使一些人冒受处分、处罚的危险违法。其三，体制对于执法机构和人员的执法作风、态度有重要影响，不好的体制可能助长官僚主义、衙门作风。因此，要推进依法行政，建设法治政府，必须首先改革行政管理体制。

　　笔者认为，转变政府职能，深化行政管理体制改革，应明确政府职权和职能范围，政府应从“万能政府”束缚下解放出来，依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能；政府应把主要精力放在宏观规划、调控、服务和引导等方面，“有所不为方能有所为”。

　　笔者认为，转变职能，改革体制，构建法治政府，下列努力不可或缺：

　　1、建立健全科学民主决策机制，提高制度建设质量。科学、合理界定行政决策权，完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策，建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度，适时调整和完善有关决策机制；确保法律、法规、规章和规范性文件内容的具体、准确、规范、严谨、简洁和可操作性，并能切实解决问题， 建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规范性文件的定期清理制度。

　　2、理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；清理、确认并向社会公告行政执法主体，实行行政执法人员资格制度，推行行政执法责任制等。

3、积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。对矛盾纠纷要依法妥善解决，对依法应由行政机关调处的民事纠纷，行政机关应依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理，注意充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用；切实解决人民群众通过信访举报反映的问题，完善信访制度，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全。

　　4、完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。各级政府应自觉接受同级人大及其常委会、政协、人民法院的监督；创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督；加强监察、审计等机关的专门监督；强化社会监督，高度重视新闻舆论监督。

　　5、提高认识，明确责任，不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，真正从制度层面落实依法行政的任务和要求，明确责任，严肃纪律。不断增强法律意识和素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理各个环节，列入各级政府经济社会发展的考核内容。

　　结语　

　　行政公益诉讼的出现，彰显了政府职能的某些缺失，凸显了当前行政管理体制的深层弊病。行政管理体制和方式的改革是一个需要不断深入进行的系统工程。我们就必须不断深化改革，创新体制；否则，推进依法行政，建设法治政府的目标就难以实现。

　　参考书目：

　　1．江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善——行政诉讼法修改问题实务研究》,法律出版社，2006年2月版。

　　2．李国慧、刘学智、李国雁著：《法官的逻辑与经验——行政诉讼十大问题研究》,人民法院出版社，2006年8月版。

　　3．张正钊主编:《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社，2004年1月版。

　　4．沈荣华著：《论服务行政的法治架构》,载《中国行政管理》,2004年第1期。

　　5．杨海坤、关保英著：《行政法服务论的逻辑结构》，中国政法大学出版社，2002年第1版。

　　6．曹闻民著：《法治行政模式及其实现途径》，载《广东行政学院学报》，2005年第3期。

　　7．俞可平著：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版。