在现代法治国家中，立法权、司法权、行政权分别由不同的国家机关行使，它们之间既相互分立又相互制衡。在这些国家机关中，法院和行政机关是两个性质不同的国家机构，它们行使国家权力的目的、功能各不相同。法院行使司法权，行政机关行使行政权，司法权在价值追求、功能定位、运行方式等方面与行政权有着明显区别。在我国现有政治体制下，人民代表大会和人民法院均可对行政机关行使行政权的行为进行监督，但人民代表大会的监督是主流，而司法权对行政权的监督则被限定在对行政机关具体行政行为合法性的审查上，由此决定了行政诉讼的受案范围和司法权监督行政权的对象和深度，因此，司法权对行政权的监督具有有限性和局限性。在我国的政治体制下，尤其是在构建和谐社会的新时期，如何界定、区分司法权与行政权的关系，准确把握司法权对行政权监督的广度和深度，有效实现司法监督功能，营造司法权与行政权良性运行的科学性，应当予以重新考量。

　　一、司法权与行政权的主要区别

　　（一）司法权与行政权追求的价值目标不同。司法权追求的价值目标是“公正与效率”，在追求公正的同时，兼顾效率、效益等其他价值目标。把追求公正作为司法权的首要目标，并不是说在行使司法权时，就可以忽视效率、效益等价值，而是说在诸种法律价值准则中，公正价值具有更为根本的意义，对其他价值的追求，应当在保证公正的前提下，力求各价值目标的最大化实现。司法权具有中立性，法院居中作出的裁判应当为双方当事人予以充分尊重并履行。与司法权不同，行政权追求的价值目标则是“效率、秩序与公正”，它在追求行政效率、行政秩序的同时，兼顾公正等其他价值目标，但效率和秩序则是行政权追求的首要目标。国家法律之所以设定行政权并赋予各级政府等行政部门以行政职能，目的就在于对经济、文化、教育、科技等方面的社会事务实施及时、高效的行政管理，如果忽视行政权的及时性和高效性，即使行政机关作出的行政行为是公正的，也只能是一种迟来的“公正”，既无益于对行政相对人和利害关系人合法权益的保护，也无益于社会秩序的安定和有序。因此，行政职能的基本价值准则当是效率和秩序，并在追求效率和秩序的过程中，尽量达到和接近公正。当然，并不是说行政权的设置与行使可以忽视公正价值，而是说与司法权相比，它们在价值追求方面是存在差异的。

　　（二）司法权与行政权的性质不同。司法权是一种判断权，它是指在诉讼过程中，法官按照预设的法律规则和原则，对双方当事人之间的争议事项进行审理，然后作出具有确定力、执行力的裁判结论，从而以权威性、终局性的方式解决争端的一种国家权力。司法权作为一种判断权，它具有中立性和独立性，要求法官在处理各种争议时，地位超然，不偏不倚，居中裁判，从而实现司法权之基本价值追求——公正。行政权的性质则与此不同。行政权是一种处理权，即行政机关依照一定的原则和方式，依自己的单方面意志对行政管理相对人作出某种行政处理决定的权力。行政机关在行使行政权力，作出行政行为时，其本身即为行政法律关系的一方当事人，且在该法律关系中占有主导地位，因此，行政权不可能具有中立性。

　　（三）司法权与行政权的功能不同。司法权与行政权的社会功能是不同的。司法权的功能：一是以国家强制力作后盾，通过设置正当程序，强制违反义务的一方当事人履行义务或承担法律责任，或者对发生争议的双方当事人之间的权利义务关系关系进行确认，使受到损害的一方当事人的权利能够得以恢复或补救，从而平衡当事人之间的利益冲突；二是通过司法权对行政权的制约和监督，防止行政机关滥用行政权力侵犯公民个人权利，平衡个人利益和国家利益。因此，司法权的设立与行使的主要功能是为各种各样的权利提供一种最终的救济渠道，并对各种各样的国家权力施加一种特殊的审查和控制机制，以便为个人提供一种表达冤情、诉诸法律的基本途径，使得那些为宪法所确立的公民权利能够得到现实的保护。行政权的功能则在于，通过行政主体的行政管理活动，促使行政管理相对人自觉遵守和维护行政管理法律法规，从而实现行政机关管理社会事务、公共事务的目的。虽然行政权在运行过程中，也会涉及到公民个人权利的保护问题，但由于行政主体在进行行政管理活动时，是以国家利益或公共利益的代表和化身出现的，因此，行政活动所产生的直接的、主要的法律功能便是国家利益和公共利益得到有效维护，保证国家的行政管理秩序不至于因个人的行为而受到破坏。

　　（四）司法权与行政权的运行方式不同。司法权与行政权运行的最主要区别是司法权的行使具有被动性的特征。司法权的被动性是基于司法公正性的最高价值追求和司法中立性的需要。司法中立性要求司法权的行使必须是被动的而不是主动的，否则就有可能破坏司法的公正性。司法权能独立存在的价值即在于它能充分保证公正性的实现。司法的被动性要求法院在当事人未提起诉讼时，不能借口保护当事人的合法权益而主动启动诉讼程序，即使是对当事人的违法行为也不得主动予以追究。当然，司法权行使的被动性仅仅是诉讼程序启动时的被动性。司法权一旦启动，在诉讼程序中则不一定始终处于消极、被动的状态。在司法权启动后所引起的诉讼法律关系之中，作为司法权主要内容的审判权将发挥极为重要的主动性作用。而行政权基于及时、有效实施行政管理的需要，其明显具有主动性的特点。行政权干预社会生活的各个方面，即使是严格实行三权分立的国家，行政权的行使也呈现扩张趋势。人们普遍认为，对于社会福利水平的提高，人民生活水准的改善，社会环境的治理，以至各种灾害的预防和消除，综合国力的增强，政府均负有不可推卸的责任。与司法权相反，行政机关不能对违法行为听之任之，对公民权益遭受侵害视而不见。行政权行使的主动性和扩张性是社会发展之必然。而与这种必然发展趋势联系最为密切的是，人们既要求行政机关提供积极有效的服务和良好的福利，又要求对行政权力的扩张和膨胀实施有效监督，并对行政权力侵犯公民权利的行为给予法律救济的途径。因此，有权力就有制约，有损害就有救济，司法权的运行过程就是对行政权的监督、制约过程。

　　二、我国司法权对行政权有限司法审查原则的定位

　　行政的核心和实质是行政权，行政权一词最早源于17世纪英国哲学家洛克的《政府论》一文，在该文中，为了保障社会的安全和人民的自由权利，洛克首次将国家权力划分为立法权、行政权和联盟权；而司法的核心和实质则是司法权，司法权一词最早出现在法国启蒙思想家孟德斯鸠的《论法的精神》一文，为加强一种权力对另一种权力的制约，他在洛克分权学说的基础上，进一步将国家权力划分为立法权、行政权与司法权，主张三种权力由不同的国家机关行使，以防止权力的高度集中和独断专行。由此，“三权分立原则”成为现代资本主义国家非常重要的一项政治制度，并在资本主义的历史进程中不断完善和发展。从我国的历史传统看，古代的法律制度是“诸法合体”,司法与行政不分,司法权受行政权排斥和吸收，典型表现即是行政长官在行使行政权力的同时，还执掌着司法权。新中国成立后，高度集中、统一的计划经济体制模式使得政府权力无限扩大，司法权对行政权的制约监督功能难以发挥。改革开放后，法治思想深入人心，尤其是随着行政诉讼法的颁布实施，司法权与行政权在职能上基本分开，司法权对行政权的监督制约功能有所体现，但二者在体制上并未完全分离，司法权对行政权仍有相当程度的依附性。因此，不论是从我国的历史传统、法律背景、法律文化出发，还是从我国一党制的政治体制出发，都决定了我们在对司法权进行配置时，在对司法制度进行设计时，必须考虑我国特有的政治制度、经济基础、民族传统、社会心理，而不能像资本主义国家那样搞三权分立，相互制衡。我国属于一党执政的国家，不论是司法机关还是行政机关，都必须接受党的领导和监督。同时，在我国宪法所确立的政治制度构架中，司法权、行政权均来源于立法权，不管是拥有司法权的司法机关，还是拥有行政权力的行政机关，他们都由立法机关选举产生，都对立法机关负责，并共同接受立法机关的监督。因此，在我国既无分权思想产生的土壤和基础,更无分权制度的建构和保障，我国的政治制度不是“三权分立”，而是人民代表大会制。建立在人民代表大会制度基础之上的我国社会主义司法制度，在强调司法权对行政权进行监督的同时，更强调司法权与行政权通过彼此协调、良性互动来实现各自在国家权力配置中的功能和作用。监督中有互动，互动中有监督，这是在新时期社会主义司法制度的必然要求。那种不根据国情，片面追求资本主义国家“三权分立”的观点，容易引人误入歧途，给司法功能的正常发挥带来不利影响。

　　三、我国司法权对行政权的审查对象与深度的有限性

　　司法权对行政权的监督制约功能主要是借助于行政诉讼这一载体来实现的，因此，行政诉讼受案范围的大小决定了司法权对行政权干预的程度。由于行政机关管辖的行政事务具有多变性、复杂性和广泛性，而行政权主动性、及时性、效率性的特点，要求行政机关面对纷繁复杂的行政管理领域，在实施行政管理活动时，必须及时、主动而有效地做出处理并予以执行，以保护公民、法人或者其他组织的合法权益。而司法权有限性、被动性、中立性、程序性的特点，决定了司法权不可能事无巨细地对行政机关的行政行为进行全面的、主动的、及时的司法审查（更何况，法律赋予人民法院的监督手段本来就有限），如果允许司法权对所有行政行为予以审查，必然导致司法权的过分扩张，从而导致司法权的滥用和专断。尤其是随着现代社会经济的迅猛发展，各种新生事物、各种社会现象层出不穷，行政机关实施行政行为的范围和领域将变得更加宽广和丰富，行政管理活动将变得更加精细化和专业化，行政权力的行使将更为活跃和扩张，而司法权的滞后性、高成本性和低效率性则将表现得更加突出和明显。因此，司法权自身的局限性决定了它不可能对所有的行政争议进行审查，其介入行政权的深度和广度应界定在一个适度的范围之内。

　　我国行政诉讼的功能，一是通过司法权对行政机关行政行为的合法性进行审查，实现司法权对行政权的监督、制约，以保护公民、法人或其他组织的合法权益，二是维护和支持行政机关依法行政。因此，司法权的功能绝不仅仅是对行政权的监督和制约，其最大的功能和最终的目的，更多的体现在对行政权的支持和维护上。具体说，司法权对行政机关的行政行为进行审查后，通过对合法适当的行政行为依法予以维护的方式，实现行政机关对国家事务及公共事务的管理，以维护正常的社会秩序。尤其当国家利益和社会公共利益面临不法侵害和威胁时，更需要司法权和行政权相互配合，彼此协调，以实现国家的整体利益和人民的根本利益，维护社会稳定，因此，司法权在监督制约行政机关行政权力的同时，还负有支持和维护行政机关行政行为的责任和义务，即在一定范围内尊重与礼让行政机关对行政权力的行使。过分强调司法权对行政权的监督和制约，片面追求绝对的司法公正，必将会牺牲行政行为的效率性，也会给社会秩序的稳定造成损害。而行政诉讼应该是追求效率和维护秩序稳定的诉讼，司法权介入行政权，必然对行政权及时性、有效性的行使产生影响和阻却，这种影响和阻却不能超过行政行为维护社会公共利益所要求的必要限度。当司法权对行政行为合法性审查的深度和广度，已经严重影响到该行政行为对社会基本秩序的稳定时，司法权应“礼让”于行政权，对行政权予以尊重，而不能代替行政权。司法并非万能，不具有包医百病的社会功能，它有其自身的局限性，因此，司法有限主义原则也主张司法权不能对行政机关所有的行政行为进行司法审查。

　　（一）行政诉讼受案范围的有限性。行政诉讼的受案范围是指行政机关的哪些行政行为应接受法院的司法审查。由于行政行为的扩张和司法审查范围的扩大，可诉行政行为种类繁多、内容复杂且具有不可穷尽性。为更好地保护公民权利，我国行政诉讼法和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的若干问题的解释》采用了概括性的肯定和列举式的排除来界定受案范围的模式。即把肯定的概括与否定的列举相结合，以肯定的概括方式确定行政诉讼受案范围的基本界限，而以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项作了排除。公民对行政行为不服，只要不属于应排除的几种行为，均可提起行政诉讼。从保护公民权益的角度，能够提起诉讼应为常态，不能提起诉讼则是必须加以论证的例外。我国立法机关在制定法律时，将部分行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外。

　　（二）行政行为审查范围的有限性。审查范围与受案范围不同，受案范围是解决哪些行为应受司法审查的问题，而审查范围则是决定某个行为的哪些方面应受司法审查的问题。与受案范围相似的是司法审查的范围并非越大越好，而必须限定在适度的范围内。因为过度的司法审查将损害行政机关的专有权力，以司法取代行政，同时也会降低行政的效率。任何行政行为都建立在行政机关对该行为的法律适用和事实认定基础上，所以法院也应针对这两个问题进行审查。区别事实问题和法律问题是当代世界的通例。法律知识是法官的特长，法院对法律问题审查的范围和决定的权力相当大，可以用法院对法律问题的结论代替行政机关的法律结论。法律问题包括法律解释和法律适用。事实问题是指客观现象的发生、变更或消灭或即将发生、变更或消灭，不涉及它的法律效果或意义。事实问题的正确裁定需要专门的知识和经验，这是行政机关的特长。法院对于事实问题在一般情况下，应尊重行政机关的裁定，不能用法院的意见代替行政机关的意见。

　　（三）行政行为审查深度的有限性。审查深度问题是法院用什么样的标准审查行政行为。审查深度就是审查的标准是什么。我国法律规定对行政行为的审查深度是合法性。法律知识是法官的特长，法官是法院最终解决法律问题的权威。法院对法律解释进行全面的审查，采用的是是否正确的标准。即比较行政机关所作的法律结论是否与法官所作的相一致，不一致的即构成违法，法官可以用自己的结论来代替行政机关的法律结论。而行政行为的事实采用合理性标准。即如果行政机关的事实裁定符合合理性，法院即使不同意行政机关的意见也必须接受。对事实问题，法院具有否决的权力，没有决定的权力，不能用法院的意见代替行政机关的意见。对法律适用问题的审查，其适用标准应宽于法律解释问题但又要严于事实问题。所以对法律适用主要适用合理性标准。行政机关的法律适用合理，只要不是出于专横、任性、滥用自由裁量权，且不显失公正的，不论法院是否同意行政机关的决定，法院都必须接受，而不能代替行政机关作出行政决定。

　　为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》，最近,最高人民法院出台了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》的司法解释，要求各级法院要正确处理好行政诉讼监督与合法性审查的关系，行政裁判与行政协调的关系，不断创新行政诉讼和解方法，加强和规范行政诉讼协调方式,建立健全行政诉讼案件和解工作新机制，通过行政机关自行完善或主动改变行政行为，补偿行政相对人损失的方式来达成和解、促成和解。在行政审判工作中，认真践行行政审判服务于大局、服从于大局的理念，做到既严格执法,又灵活执法,既富有政治智慧,又富有法律智慧，做到既有监督又有协调，通过监督促进协调，通过协调促进和解，通过和解促进矛盾的消除，通过矛盾的消除促进官民和谐，通过官民和谐实现社会稳定，将人民群众与行政机关之间的矛盾通过诉讼引导到法制轨道上来，树立人民群众自觉遵守法律、崇尚法律、执行法律的法治观念,充分发挥行政诉讼“减压阀”和“化解器”的作用，为消除官民矛盾，化解行政争议，促进政府依法行政，推动经济发展，维护社会稳定，提供强有力的司法保障。

　　作者单位：四川省荣县人民法院