摘要：人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为陪审员,与职业法官一起审判案件的一种司法制度。在我国，人民陪审员制度充分体现出其在国家民主制度和司法实践中的积极效应和独特价值，成为中国特色的人民参与管理国家事务的重要途径。但是在司法实践中，人民陪审员制度遭遇到很多人的质疑。本文拟从人民陪审员制度存在的理论价值，在运行中存在的问题以及如何拓展人民陪审员制度的存在空间作一初步探讨，以期抛砖引玉之效。

　　关键词：陪审员制度；价值；拓展；完善

　　人民陪审员制度是我国司法实践中具有特色的一项制度。根据第一次全国法院人民陪审员工作会议统计，截至2006年底，全国共选任出具有较高素养和广泛代表性的人民陪审员55681名；2005年5月至2007年6月，人民陪审员参与审理案件644723件，人均审理案件13.82件，占普通程序案件总数的20.09%。人民陪审员参与审理的案件，80%以上都做到了调解结案，当事人服判息诉率很高，真正做到了“案结事了”，对于促进社会和谐稳定发挥了积极作用。为此，2004年3月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，并于2005年5月1日起正式施行。这无疑是我国民主与法制建设进程中的一件大事，标志着人民陪审员制度的规范和完善，并在司法实践中得到充分应用。但是在司法实践中，人民陪审员制度仍然暴露出许多问题，也受到很多人的质疑。为此必须从理论上予以廓清。

　　一、人民陪审员制度是我国民主政治制度的体现

　　人民陪审员制度是我国的一项基本诉讼制度，是国家司法机关吸收非职业司法人员作为陪审员参加案件的审判。这一制度借鉴外国的陪审团制度和参审制度，让普通民众以陪审员的身份对审判工作进行民主监督，以保障司法公正，抑制司法腐败。最高人民法院院长肖扬认为，人民陪审员制度“既是一种民主制度，同时又是一种司法制度，是公正、高效、权威的社会主义司法制度的有机组成部分，发挥着不可替代的作用。”

　　人民陪审员制度作为我国民主政治的一个组成部分，经历了从无到有、从简略到完善、从零散规定到专门立法的过程。人民陪审员制度形成于民主革命时期，发展于社会主义革命时期，成熟于改革开放和现代化建设时期。特别是全国人大常委会2004年8月通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，这是我国第一部关于人民陪审员制度的单行法律，标志着人民陪审员制度进入了一个法制时期。按照该《决定》，法院审判社会影响较大的刑事、民事、行政案件，或者刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭。此次立法的初衷就在于，借鉴外国的陪审团制度或参审制度，从人民群众中吸收部分人作为人民陪审员参加案件的审判工作，让人民陪审员对审判工作进行民主监督，保障司法公正，抑制司法腐败，并作为加大普法力度的一种手段。最高人民法院院长肖扬在第一次全国法院人民陪审员工作会议上指出，“人民陪审员制度是人民群众直接感受司法公正的最好方式。尽管司法实践中的腐败和不公是个别的，影响却是恶劣的。消除这种影响的最好办法之一就是吸引人民群众参与审判活动全过程，让人民群众去感受，去见证。人民陪审员以普通民众的经验判断事实，以传统朴素的伦理道德阐述法律，使胜诉的了解自己为什么会被支持，使败诉的明白为什么会输掉官司，可能会更有可信度，更有亲和力。”

　　因此，担任人民陪审员既是人民群众享有的政治权利，同时也是表达民意的重要渠道。通过陪审这座桥梁，人民群众在司法领域依法参与管理国家事务，使民意得以上通，上情得以下达，很好地体现了人民司法为人民的本质特征，体现了人民当家作主的政治地位，也体现了我国的民主政治。因此，人民陪审员制度是我国民主政治制度的具体体现。

　　二、人民陪审员制度存在的法理基础

　　我国大力推行和完善人民陪审员制度，具有深厚的法理基础。这种基础，主要体现在人民陪审员制度具有以下价值：

　　（一）司法民主价值

　　陪审员制的司法民主价值是其存在的重要基础之一。作为公民直接参与司法活动的一种民主形式，陪审员制具有其他司法民主形式不可替代的独特价值。在英美国家，人们可能对陪审员制的司法公正价值等其他价值表示怀疑，但没有人会直接地对陪审员制的司法民主价值提出异议。在我国大力建设社会主义法治国家的今天，通过各种渠道发扬民主，培育法治精神，无疑都具有积极的意义。所以，陪审员制在当今的中国，绝不仅仅是司法民主的象征。陪审制使民众参与审判过程，可以使民众认识到某个裁判是由法官与陪审员共同作出的，是通过民众参与司法的过程达成的，这就是可以加深民众对司法的认同感，减少法官与民众之间的隔阂，促进民众对司法的关心，进而增强一般民众的法律知识和法律意识。是健全社会主义民主政治制度的重要内容，是我国社会主义司法民主的重要体现，也是实践“三个代表”重要思想和“立党为公，执政为民”理念的体现。

　　（二）司法公正价值

　　司法公正是在全社会实现公平与正义的本质要求，司法为民是“公正与效率”工作主题的基本价值取向，是检验审判工作法律与社会效果的新尺度。公正是司法的首要价值目标，是人民法院审判工作的生命线和永恒主题，也是我国司法制度改革的一项基本目标。要实现这一目标，我们需要做的事情很多，但是建立行之有效的陪审员制度不失为一项重要的措施。其一是有利于促进司法公正。人民陪审员参与审判案件，注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。同时，通过人民陪审向广大人民群众进行法制宣传教育，有利于进一步加强诉讼调解，说服当事人服判息诉，及时化解纠纷，提高司法工作效率。其二，人民陪审员参加审判可以推进有关诉讼规则的确立。其三，中国是一个人情社会，历来是“重人情，轻法治，”不象英美国家，人民历来是“重法治，轻人情。”人民陪审员参加审判可以在一定程度上抑制法官先入为主的内心确信与偏见，有利于遏制办人情案、关系案等偏私现象的发生。

　　（三）司法独立价值

　　有利于促进司法的独立。增强司法的独立性，应当是当前司法改革和保障司法公正的重点。由一般民众参与司法审判，可以促使合议庭摆脱过多的行政干预以及法院内部上级领导的干预。因为民众头上并没有乌纱帽，因此可能并不害怕因拒绝干预而丢乌纱帽的危险。如果裁判的意见是由法官与陪审员共同作出的，至少可以减轻法官在作出裁判时所实际承受的来自各方面的压力，法官可以凭藉裁判需要由合议庭集体作出为由，抵制外来的干预。人民法院依法独立行使审判权是我国宪法的一项基本原则，是司法公正的一项重要保障。但是我国的司法实践中，法官在办案过程中受到的干扰是多方面的。而人民陪审员参与审判，有助于法官在审判过程中抵制这些来自于方方面面的干扰，实现法院的依法独立审判。在陪审员参加审判的情况下，陪审员和法官共同进行审理，作出裁决，陪审员的“临时身份”有助于避免来自合议庭外部的干扰，另外，陪审员的参加也给法官提供了抵御对案件干涉的充分“理由”。

　　（四）司法监督价值

　　人民陪审员制度有利于加强对法官的监督。民众作为陪审员参与审判，并不仅仅只是体现抽象的司法民主的意义，而能够体现具体的民主监督的内容。没有监督的权力，必然产生腐败。在当前司法腐败比较严重的情况下，这种监督十分必要。一方面，通过陪审员与法官共同审判有利于督促法官严格执法，也有利于促使司法进一步公开，防止司法的“暗箱操作”现象。另一方面，陪审员与法官共同审判也有利于减少司法腐败，保障司法的民主公正。因为，如果参与审判的法官只有一个或者都是与其关系密切的同事，那么该法官敢于贪赃枉法的机会较大，但是如果一个法官与数个与其不相识的陪审员共同审判，则该法官在各种诱惑面前必然要三思而后行。陪审制通过吸收民众参与审判过程，将适用法律和认定事实共同合议，这就可以形成一种内在的民众监督机制。在一定程度上可以遏制法官滥用职权及以权谋私、权钱交易的行为。因此陪审员制有利于司法监督与法官的廉洁公正。

　　（五）司法廉洁价值

　　人民陪审员来自人民群众，他们参与审判，对于提高审判活动的透明度，促进司法公开，在合议庭内部形成自我约束机制，保证司法廉洁具有重要作用。人民陪审员参与审判，还有助于抵御各种对司法审判的干预，有助于人民法院依法独立、公正地行使审判权。

　　（六）弥补法官知识的不足

　　陪审员来自于民间，熟悉社会生活，一些陪审员也具有特殊的生活经历和专业、技术特长，可以在审判中从不同的角度分析案情、提出意见，从而弥补法官知识经验的不足。尤其是陪审员参与审判，可以将民众所具有的善恶观念、是非观念带进审判过程并以此对案件作出判断，这就是有利于帮助法官克服其有可能出现的官僚色彩。同时，陪审员参与审判与法官共同讨论、集思广益，充分发挥陪审员用社会视角观察问题、分析事物和独有的判断力。可以减少司法裁判中的独断专行现象，防止错案的发生。

　　三、现行人民陪审员制度存在的主要问题

　　虽然人民陪审员制度的存在有现实政治基础和法理依据。但是，作为一项制度，由于没有没有现成的经验可资借鉴，在具体运作过程中存在诸多问题。具体表现在：

　　（一）人民陪审员参与案件审理的数量不多

最高人民法院院长肖扬在2006年全国“两会”的工作报告中披露：2005年，地方各级人民法院在最高人民法院的监督和指导下，依靠同级党委领导、人大监督，共办结各类案件7940549件，上升0.85%，诉讼标的金额10597.96亿元［1］。相对于各级人民法院年审800万件的庞大数量，人民陪审员年参与审理的只有18万件，仅占2.25%。这是不相称的。从2005年5月至2006年12月，每名人民陪审员审案不到6件。一年人均参与审案不足4件。考虑到地区之间、法院之间的不平衡性。笔者认为，仍有不少人民陪审员年审案件只有1件，有的甚至1件都没有。以上数据和分析，足以使我们产生这样的两种认识：一是人民陪审员忙闲不均的现象很突出，其作用发挥与社会期望值仍存在较大差距。二是人民陪审工作大有潜力可挖。人民陪审员制度大有可为。

　　（二）人民陪审员形同虚设

　　现行的人民陪审员制度由于法律规定过于原则，操作性差。因此，如何落实人民陪审员制度，就成为急需解决的问题。包括人民陪审员参与案件审理的范围、年度审理案件数额、权利和义务、责任落实等，至今没有形成成熟的制度和机制。加之，有的地方认识和管理不到位。出现了随意性大、甚至被动应付走过场，使陪审制度成为一种“摆设”。有少数人民陪审员在审判案件的过程中，由于业务不精，抱着“客随主便”的想法，人云亦云，听从于法官，导致“陪而不审，审而不议，”的现象发生，影响了审判质量。

　　（三）陪审员的选任不规范

　　《人民法院组织法》规定了陪审员由选举产生，但是在目前的实践中，人民陪审员的选举没有引起足够的重视，这些年几乎没有进行过陪审员选举。以前实行过的陪审员选举与基层人民代表的选举同时进行的做法，现在基本已经消失了，由此导致有的地方让有关单位或团体推荐人民陪审员，有的法院在审判工作确需陪审员时采取了特别邀请公民陪审的方式。虽然陪审员的产生，选举是惟一合法的方式，但已变得可有可无。单位推荐和法院特邀又不合法，因为按照我国现行宪法和法律的规定，除法院院长由人民代表大会选举产生外，副院长、庭长和审判员均由同级人大常委会任命，也就是说，行使审判权的人员应由立法机关决定。陪审员在执行职务期间与审判员具有同等权利，处于“准审判员”的地位，不经立法机关，人民法院便将审判权交由他人行使或分享，既有悖于法律的规定，又难以得到当事人和社会公众的信服。同时，无法体现人民参与审判的广泛性和普通性，也不具备陪审员的代表性和专业性特点。

　　（四）陪审员条件过低，难以胜任“参审”工作

　　按照我国法律的有关规定，除了被剥夺政治权利者以外，凡是有选举权和被选举权的年满23岁的中华人民共和国公民，都可以被选举为人民陪审员，对其专业知识没有明确规定。随着社会经济的不断发展，各种新型、疑难案件层出不穷，相应地审判活动分工越来越细，专业性和复杂性越来越强，这些都对法官的素质提出了更高的要求。从目前情况看，人民陪审员文化水平参差不齐，大部分缺乏法律知识，让他们同专业法官组成合议庭审理案件，享有与专业法官同等的权利，显得勉为其难，他们往往在庭审中静坐不语，在评议表决时随声附和。

　　（五）陪审员的权利义务不明确

　　《人民法院组织法》第38条第2款规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”《民事诉讼法》第40条第3款规定：“陪审员在执行陪审职务时，与审判员有同等的权利义务。”然而，陪审员在审判中究竟具有哪些权利和义务，法律未作出明确规定。在实践中，法官往往在庭审时安排陪审员宣读一些文字材料，评议中听取一下陪审员的意见，而在与当事人谈话，交换证据，庭外调解，提讯刑事被告人，向庭长、院长汇报，审判委员会研究案件等情况下，陪审员并不能参与，案件出现了差错陪审员也不用承担任何责任。

　　（六）陪审员补助问题难以解决

　　陪审员参加陪审，应当得到适当的补助。但是由于审判机关属于国家行政预算拨款单位，长期以来案件多，经费少已成为法院普遍存在的一个难题，尤其是在基层法院办案经费特别紧张。而人民陪审员的报酬并没有法定标准，开支也没有列入财政预算，实际发放的补助费用偏低，严重影响了人民陪审员的工作积极性。

　　（七）陪审员的培训和管理不足

　　由于人民陪审员不是审判机关工作人员，多数人民法院对陪审员的培训和管理并不重视，往往是一选（聘）了之，从不组织陪审员进行业务学习，也不安排法律知识的培训，疏于管理。陪审员在工作中干与不干一个样，缺乏有效的考核标准。有的陪审员任期内甚至从未参与过案件的审理，有时候需要陪审的案件又请不到陪审员，大大影响了陪审制度的实行。

　　四、拓展人民陪审员制度的出路

　　人民陪审员制度作为我国公民参与司法活动的基本方式，在保障司法公正、维护公民合法权益，促进依法治国方面具有深远的历史和现实意义。虽然在实践中暴露出很多问题，但是作为一项司法制度具有其存在的价值。必须完善人民陪审员制度，拓展陪审员制度的生存空间，发挥其独特的作用。

　　（一）要从立法上完善人民陪审员制度

　　1、重新确立人民陪审员制度的宪法地位。应当在宪法中恢复确立人民陪审员制度，使其成为国家政治、社会、经济生活中的一项基本制度，促进司法机制的改革在宪法的轨道内健康有序地进行。

　　2、国家立法机关应尽快制定人民陪审员法，规范和完善人民陪审员的权利义务。《决定》虽然规定人民陪审员参审同法官享有同等的权利和义务，但对人民陪审员在执行职务期间具体的权利义务规定不明确。要通过制定人民陪审员法，对人民陪审员查阅案件材料、了解案情、参与庭审、参加合议庭合议、审判程序的监督权等事项进行明确规定，要对人民陪审员在审判工作过程中的义务、错案责任追究等作出详细规范。另外在诉讼程序上应加强对陪审员参加陪审工作的保障，如增加应当告知当事人有申请人民陪审员参加陪审的权利等。

　　3、制定人民陪审员的补助标准，实行陪审工作的独立经费保障。人民陪审员参加案件的审理应得到充分的物质保证。其各项开支费用应当由立案庭、业务庭和司法行政机关共同负责办理。具体做法是，人民陪审员填写各种需报销费用的报销单和领款单，然后交由审理案件的业务庭证明，最后再交由行政处审核，再报法院领导批准报销。同时人民法院的行政处在编报年度业务经费时，应计划好人民陪审员的各项开支，及时向同级财政部门申报，并进行单独列支、单独管理、专款专用。不得无故克扣人民陪审员的正当开支。只有在物质上得到确保，才能提高他们的工作热情。

　　（二）要从管理上完善人民陪审员制度

　　人民陪审员应像律师协会一样，成立人民陪审员的专门管理机构，由该机构对人民陪审员进行组织和管理，负责制定人民陪审员行为和职业道德规范并组织实施，协助人大对人民陪审员的人选进行考核，办理其任命聘任手续。定期组织人民陪审员相互交流，受理其谏言和回避申请。对人民陪审员进行法律专业知识的培训，解决人民陪审员在履行职务过程中遇到的问题，对他们的报酬予以核实支付，并办理通报表彰和惩处事宜等。以此推动人民陪审员队伍管理工作走上规范化的轨道。

　　（三）要从制度上完善人民陪审员制度

　　1、严格规定人民陪审员的选任程序。人陪审员的产生应当是在案件审理前随机产生，这样选出的陪审员不与法官产生利益冲突，更不与双方当事人有关系牵连，他们能在法庭上根据自己的意志自由判决，自主的认定案件事实，而不受外界干扰。

　　2、明确适用人民陪审员制度的案件范围。通过诉讼法的修改程序或在陪审员办法中明确陪审制度适用的具体案件范围，防止当前的随意化现象。

　　3、明确规定人民陪审员的权力范围。人民陪审员到人民法院执行职务期间，履行下列职责：审阅所陪审案件的材料；参加案件调查；参加合议庭开庭审理案件或案件的调解；参加案件评议。人民陪审员遇有下列情形，有权向院长或审判委员会提出意见和建议：审判活动违反法定程序的；认为案件的事实认定或处理确有错误或者显失公正而在合议庭未能解决的；审判人员未能依法履行职责的；审判人员有其他违法违纪行为的。

　　4、明确规定对人民陪审员的奖惩制度。通过一系列的、行之有效的激励措施来促进人民陪审员的工作热情，对作的好的给予奖励；做的不好的给予处罚。使人民陪审员能够积极的行使自己的职权，更好的完成自己的使命。

　　（四）要完善对人民陪审员的考核制度

　　1、建立人民陪审员工作考核机制。人民法院对人民陪审员工作抓得好坏，或者纳入岗位目标管理考核体系，或者与审判质效考评、法官业绩考核接轨。对不完成任务指标、不重视人民陪审员工作的审判部门、法官，应该制定相关惩罚措施，评先、晋升均一票否绝等等。并且上述措施也要由上级法院相关的制度给予保证。

　　2、明确对人民陪审员的管理、考核、奖惩的部门。《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第十五条规定：“基层人民法院制定人民陪审员执行职务的考核办法，征求同级人民政府司法行政机关的意见”。对由谁考核、如何考核没有规定。对成绩显著人民陪审员进行奖励，该《意见》规定：“由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关给予表彰和奖励”。实际执行起来比较困难，多部门管理，势必导致都疏于管理。对由哪个部门管理、如何进行管理人民陪审员工作，应界定清楚。多部门管理的应分工具体。

　　总之，人民陪审员制度是人类社会为追求司法民主、保障司法公正而创造出的一种制度。尽管人民陪审制度历经曲折，但是，作为一项重要的司法制度，已经得到社会的认可。在实行社会主义市场经济的今天，建设民主政治，政治文明已经成为共识。而作为有中国特色的人民陪审员制度，对于推行司法公正、司法民主，将起到不可替代的作用。我们坚信经过广大有识之士的不懈努力；经过司法者的不断探索，有中国特色的、健康的、文明的人民陪审员制度必将更加完善，具有更为广阔的生存发展空间。

参考资料：

[1]2006年3月20日《法制日报》

[2]张善炎 《论我国人民陪审制度》，载《河北法学》2001年第4期

[3] 王利明 《司法改革研究》，法律出版社2000年版

[4]唐志远 张应长 《浅析人民陪审员制度的价值和功能》

[5]摇野 《完善人民陪审员制度概观》

[6]张辉 王学堂 《人民陪审员制度的现实问题和对策》

[7]徐少军 《解读我国的人民陪审员制度》

（作者单位：山东省东营市广饶县人民法院）