如同汽车需要定期保养一样，已经颁布10年的《行政处罚法》也需要制度更新，否则难免产生制度疲劳。同时不能就处罚论处罚，而应放眼于整个法治政府建设。

　　10年之前，当公众对五颜六色、散落四处的行政罚单深表不满时，《行政处罚法》应时而生，决心将行政处罚“乱”与“滥”的历史埋藏。

　　白驹过隙，《行政处罚法》施行已满十载。作为专门规范行政处罚的设定与实施的基本法，该法的出台在制度层面上结束了以往行政处罚设定上的各自为战，在执法层面上统一了行政处罚的实施程序。如今的行政处罚的确不再泛滥成灾。不过，我们距离该法所确立的“保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”的平衡目标，仍然比较遥远，滥用或误用行政处罚权的现象仍然屡见不鲜，该法仍然任重道远，需且行且思。

　　如同汽车需要定期保养一样，已经颁布10年的《行政处罚法》也需要制度更新，否则难免产生制度疲劳。该法的整体结构固然合理，但其具体制度毕竟是10年之前社会结构与立法智慧的产物，部分制度“零件”因老化已不再匹配，部分运行“程序”也有待优化升级。

　　为此，完善《行政处罚法》，需要加固部分制度，例如，应当全面确立正当程序理念，将听证范围拓展到人身罚领域；放松部分制度，例如，为了解决诸如非医疗机构违法用药处罚等法律空白问题，可以适度放松该法第十二条的规定，以便发挥部委规章填补法律空白的应有作用；细化部分制度，例如，应当进一步细化处罚的种类、幅度及其适用条件，提高处罚的精准性；添加部分制度，例如，为了顺应公法私法化趋势，可以借鉴辩诉交易制度，确立协商处罚机制；优化部分制度，例如，通过确立行政处罚的以人为本、执法为民理念，更好地发挥行政处罚在建设和谐社会中的积极作用。

　　当然，这种制度微调不能超越现有结构，应兼顾公共利益与私人利益，处理公平与效率关系，实现维护公共秩序与保障公民自由的统一，寓公共服务于行政处罚之中，不能厚此薄彼。在坚持追求处罚结果公正与处罚过程正义相统一的主题下，侧重提高处罚过程的透明度与开放性。在制度更新时还要顾及左右，以便与其后制定的《立法法》、《行政复议法》、《行政许可法》以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》形成呼应。

　　全面实施该法，当然离不开严格执法，但又不止是行政执法问题。首先，该法在整个行政处罚法律制度体系中要确立龙头地位，实现行政处罚领域的法制统一。其次，在设定和实施行政处罚的过程中，全面贯彻该法所确立的目标、原则与功能，严格遵循其所规定的处罚法定原则，公正、公开原则，过罚相当原则，全面实现实施行政处罚的评价、制裁、教育、引导功能，力戒重罚轻教。最后，要全面实施该法的各种具体制度，不能挑肥拣瘦，尤其在实施诸如其他规范性文件不得设定行政处罚、一事不再罚、听取当事人的申辩与陈述、听证、罚缴分离、告知权利、承担违法行政责任等规定时，更要不打折扣。

　　《行政处罚法》实施十年后，我们讨论其完善，不能就处罚论处罚，而应放眼于整个法治政府建设。由于该法在我国第一次确立了听证制度，是第一部专门为规范一类行政处理行为而制定的法律，再加上行政处罚本身在行政处理行为体系中举足轻重，因此，在完善与实施该法时，要注意三种“溢出效应”：

　　第一种是该法所开创的以部门行政立法为横坐标、以类型化行政处理立法为纵坐标的双向立法进路，宣告了其前单纯以行政管理部门为取向的单行立法进路的终结。

　　第二种是对其后立法产生的示范效应，该法所确立的平衡目标、法治原则、设定与实施结构，以及听证制度等具体制度安排，已为《行政许可法》所模仿，也将会为《行政强制法》所仿效。

　　第三种是为其他行政处理行为提供保障，在由行政征收、行政征用、行政许可、行政给付、行政确认、行政裁决、行政强制、行政处罚等共同构成的行政处理体系中，来自行政处罚实施的保障有力与否会对其他行为产生广泛而深刻的影响。

　　就此而言，如同《行政处罚法》出台的意义不局限于它曾经的一枝独秀，更在于引来满园春色一样，我们对其制度变革的讨论，唯有注意到这些“溢出效应”才有可能恰如其分。（作者简介：宋功德，1971年生，国家行政学院副研究员，北京大学法学博士。主要研究领域为公法哲学、行政法学基础理论、经济行政法等。已出版个人专著9部，发表论文40余篇，个人著述字数逾450万。）