[案情]：甲市人民政府在召集有关职能部门、城市公共交通运营公司（以下简称城市公交公司）召开协调会后，下发了甲市人民政府《会议纪要》，明确：城市公交公司的运营范围，界定在经批准的城市规划区内；城市公交公司在城市规划区内开通的线路要保证正常运营，免缴交通规费；在规划区范围内，原由交通部门负责的对城市公交公司违法运营的查处，交由建设部门负责。《会议纪要》下发后，甲市城区交通局按照《会议纪要》的要求，中止了对城市公交公司违法运营的查处。

　　田某、孙某和王某是经交通部门批准的三家运输经营户，他们运营的线路与《会议纪要》规定免缴交通规费的城市公交公司的两条运营线路重叠，但依《会议纪要》，不能享受免缴交通规费的优惠。三人不服，向法院提起诉讼，要求撤销《会议纪要》中关于城市公交公司免缴交通规费的规定，并请求确认市政府《会议纪要》关于中止城区交通局对城市公交公司违法运营查处的内容违法。

　　[问题]：

　　1、甲市人民政府《会议纪要》所作出的城市公交公司免缴交通规费的内容是否属于行政诉讼受案范围？为什么？

　　2、田某、孙某和王某三人是否具有原告资格？为什么？

　　3、田某、孙某和王某三人提出的确认甲市人民政府中止城区交通局对城市公交公司违法运营查处的内容违法的请求，是否属于法院的审理范围？为什么？

　　[答案]：

　　1、属于受案范围。本案中《会议纪要》作出的规定不属于行政指导行为，也不属于抽象行政行为。

　　2、 具有原告资格。甲市人民政府的决定直接影响到了三人的公平竞争权。具体行政行为涉及公民、法人或者其他组织公平竞争权的，可以提起行政诉讼。

　　3、不属于。该请求涉及到甲市人民政府对建设局和交通局的职能调整，属于政府对行政机关之间的职权分配，不属于司法审查的范围。

　　[解析]：

　　1、第一问的考点主要在于具体行政行为的确定及行政诉讼的受案范围。

　　根据行政法学的理论，行政行为是指行政主体为履行国家行政职能，行使国家行政权力（也包括非权力方式），作出的受行政法律规范调控的，且具有一定法律效果的意志行为。行政行为的内容包括授益性内容、负担性内容、混合性内容、中立性内容、公益性内容等，而其内容必须通过一定的外在形式表现出来，行政行为的形式包括要式与非要式二种。要式行政行为又包括了法规、规章及具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件及以不具有普遍约束力，以决定、命令、指示、会议纪要等命名的非规范性文件。在行政行为中以行政行为是否直接处理具体事件及是否对行政相对人的权利义务产生影响为标准，可将行政行为区分为行政规范创制行为（即抽象行政行为）与具体行政行为。

　　抽象行政行为是指行政机关或被授权组织为有效实施行政管理活动而制定行政规范性文件的行为。其直接结果是普遍性的行为规则，并不直接针对特定的人和具体的事件作出处理。而具体行政行为是指行政主体行使行政职权而对具体的人和事直接产生法律效果的单方行为。它具有拘束力、执行力及确定力。二者的主要区别表现在：（1）对象不同。前者为不特定的人与事，后者的对象为特定的；（2）效力规则不同；前者只针对未来而生效，一般不能溯及既往，对其约束的对象只具间接的效力，而后者是针对现实的特定事项，对其约束的对象具有直接的拘束力；（3）文件形式的内容有别。前者主要表现为规范性内容，后者则是关于特定对象的权利义务或事实状况的非规范内容；（4）适用性不同。前者可以反复多次适用，后者只能适用一次；（5）可诉性不同。前者不具可诉性，后者则一般都属于法院的受案范围。而行政指导行为是指行政机关以倡导、示范、建议、咨询等方式，引导公民自愿配合而达到行政管理目的的行为，属于非权力行政方式。公民对于行政指导行为可以遵从，也可以不响应，行政指导行为对公民不具有权力性和法律的强制性，是一种非正式的行政手段，对公民的权利并不会产生实际影响，故不符合行政诉讼的受案范围。　　　　　　　　　　　　　　　

　　在行政诉讼法及其司法解释中对行政诉讼的受案范围作出了明确的规定，对是否属于行政诉讼的受案范围主要采取了行为标准与权利标准二个要素。行为标准是指行政机关作出的决定是否属于具体行政行为，而权利标准则是指该行政行为是否对行政相对人的人身权、财产权及合法权益产生影响。在本案例中，甲市人民政府在召集有关职能部门召开协调会制定会议纪要的行为是其行使行政职权的行为，属于行政行为。而在会后下发的甲市人民政府《会议纪要》属于一种非规范性文件，其中规定的“城市公交公司的运营范围，界定在经批准的城市规划区内；城市公交公司在城市规划区内开通的线路要保证正常运营，免缴交通规费；”是针对特定的对象即城市公交公司作出的具有拘束力，对其财产权直接产生影响（即可免缴交通规费）的行政行为。属于授益性具体行政行为。符合人民法院关于行政诉讼的受案范围。

　　2、考点为行政诉讼中原告的确认。

　　在《行政诉讼法》第41条第1项中明确规定了原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。而在《若干问题的解释》中对原告的主体资格已不仅仅局限于行政相对人，而是已扩大为受害人、相邻权人、公平竞争权人、投资人等。其中公平竞争是指从事同一行业的公民依据市场规律进行优胜劣汰。在上述案例中，田某、孙某和王某是不隶属城市公交公司的三家独立运输经营户，市政府的会议纪要对他们而言是不能适用的。由于运输路线的重叠而不能享受免交交通规费的优惠，相对而言，无疑增加了田某三人的运输成本，他们的公平竞争权也相应地受到了损害。因此田某三人作为公平竞争权人具备原告的主体资格。该问在法条上已有明确的规定，只要牢记法条即可。

　　3、考点为行政权与司法权的关系

　　在我国的宪法制度中，将国家政权划分为国家立法权、行政权和司法权，形成了立法权高于行政权和司法权，而司法权与行政权处于平行地位的权力结构。而根据权力的分工与性质界定，行政权为各级政府及下辖政府组成部门所专有，代表的是政府的行政意志。司法权属于国家权，代表的是国家意志。由于行政权与司法权在我国宪政框架下的并列地位，二者之间形成了一种相互制约的监督关系。行政权不能干预司法权，司法权也不能干预行政权。政府独立行使行政权的约束条件是合法。也就是说，只有当满足依法行使权力这一前提条件时，行政权才可以独立行使。倘若这一条件不成立，那么行政权就将受到司法权的干预。正是基于两种权力的平行关系，在我国行政诉讼法中即规定法院只对行政机关的行政行为的合法性进行审查，如行政行为显失合理性的除外。相应的，司法机关对行政机关的行政行为只起一种监督与制约作用。

　　在本案中，甲市人民政府对建设局和交通局的职能调整，属于政府行使其法律规定范围内的行政管理活动，是对政府下属各行政职能部门之间行政职权的分配。法院作为司法审查机关，无权干涉政府部门正常的职权分配与调整。同时田某等的请求也不属于在行政诉讼过程中一并对规范性文件的合法性进行审查的范围，因此其请求不属于司法审查的范围。

（作者单位：江西省万安县人民法院）