行政诉讼的受案范围是行政诉讼中一个极其重要的理论与实践问题，也是行政诉讼中一个特有问题。我国《行政诉讼法》第二章对此问题作了专章规定。由于我国《行政诉讼法》是在社会主义市场经济理论尚未确立的特定条件下出台的，其对受案范围的规定必然受当时行政诉讼实践发展水平的制约，带有明显的时代特点。在行政诉讼制度尚未为人们普遍了解，思想、组织、人员、经验等准备都十分薄弱的情况下，行政诉讼的范围不能不作必要的限制。因此，立法只将部分行政争议纳入行政诉讼的范围。随着我国经济和文化的发展，改革开放的不断深化，我国的行政法制建设得到了迅速发展，国家行政管理活动日趋复杂化、专业化，行政机关的行政管理手段也在不断变化。我国现行行政诉讼法对受案范围的规定，已不能适应社会主义市场经济和行政法治发展的客观需要，亟待进一步扩大行政诉讼的受案范围。本文拟对行政诉讼受案范围中存在的问题作一探讨，以期对有关立法的完善有所裨益。

　　一、行政诉讼受案范围的确定

　　关于行政诉讼的受案范围的涵义，学者间存在分歧，通说认为行政诉讼的受案范围是“法院的主管范围，是指人民法院受理行政案件的范围，即法律规定的，法院受理审判一定范围内行政案件的权限[1]。”也有学者认为“是法院受理行政案件，裁判行政争议的范围[2]。”行政诉讼的受案范围是行政诉讼制度的核心内容之一。受案范围问题的提出是与行政争议的数量众多，形式多样，内容复杂相联系的。在行政管理活动中，行政机关的行政行为是纷繁复杂的，行政机关与公民、法人或其他组织之间发生的争议也是多种多样的。从世界各国的行政诉讼制度的基本情况看，并非行政机关的全部行政行为都是可以起诉的，也并非所有的行政案件都由行政诉讼来处理解决，由此就发生行政诉讼的受案范围问题。行政诉讼的受案范围实质上既标志着司法权与行政权的界限和关系,也反映着公民、法人和其他组织或者说行政管理相对人的权利受法律保护的范围.行政诉讼的受案范围不同于行政诉讼的受理，所谓行政诉讼的受理是指法院对行政相对人的诉请经审查后认为符合起诉条件而决定立案的一种诉讼行为。它标志着行政诉讼审理程序正式开始，受理程序中的审查是程序性的，只要行政相对人诉请符合起诉的条件，法院必须受理，至于行政相对人的诉请能否成立，必须等到审理程序结束后才能下结论。行政诉讼的受理具有如下法律特征：一是程序性，受理是一诉讼程序行为，它不对行政相对人诉请的实体内容是否成立作出判断。因此，受理所审查的行政行为是一种主观违法的行政行为，即行政相对人认为违法的一种主观认识。二是被动性，受理是一种被动的诉讼程序行为，它必须以行政相对人起诉为存在的客观依据，没有起诉就没有受理。对于行政诉讼的受案范围来讲，行政相对人的诉请只有在属于受案范围之内，并符合其他法定的受理条件时，才能引起法院的受理诉讼行为，法院才能行使主管权。因此，受案范围是受理的前提条件之一，如果行政相对人的诉请属于受案范围，但不具备其他受理条件，法院也是不能受理并加以审查的。

　　在行政诉讼制度中，由于受案范围“规定着司法权对行政监督和制约的程度，标志着行政法律中相对人诉权的范围，也规定着行政终局裁决权的范围[3]。”因此，行政诉讼受案范围的确定，对不同的诉讼主体有着不同的意义。对于相对人来说，行政诉讼的受案范围意味着相对人行使行政起诉权的范围，有学者称之为“可起诉范围[4]”，相对人只有对属于受案范围内的行政行为，才享有起诉权，可以提起行政诉讼；如果对不属于受案范围内的行政行为提起行政诉讼，则人民法院不予受理。对于行政机关或被授权组织而言，则意味着哪些行政行为要接受人民法院的司法审查，对法定受案范围内的行政行为，行政机关有义务接受审查。对于人民法院而言，行政诉讼的受案范围标志着人民法院行使审判权的范围，即人民法院对哪些行政案件享有司法管辖权，有权对哪些行政行为进行合法性的判断与裁决。只有在行政诉讼受案范围内的行政行为，人民法院才有权对之加以审查；对于无法律或法规授权人民法院进行审查的行政行为或事项，人民法院无权进行审判。此外，明确行政诉讼的受案范围，便于法院及时、正确地受理案件，防止和减少因职责范围不清而推诿或不当受案现象的发生；同时也有利于公民、法人或者其他组织在认为自己的合法权益受到行政机关行政行为的侵犯后，能够及时、有效地行使行政诉讼的权利。

　　二、确定行政诉讼受案范围的方式

　　行政诉讼受案范围的确定方式，就是立法上确定的关于行政诉讼受案范围的基本制度形式，它决定着审判实践中哪些行为、权益、事项等可诉，哪些不可诉，哪些应当纳入行政诉讼予以司法监督，哪些不应纳入。行政诉讼受案范围的确定方式，既是一个基本的理论、制度问题，也是一个实践性很强的具体范围问题。因此，研究行政诉讼的受案范围问题，首先必须研究它的确定方式。从目前各国行政诉讼的立法和逻辑理论上分析，确定行政诉讼的受案范围主要有三种方式：

　　1、概括式。概括式是指由法律或行政法院判例概括地确定行政诉讼受案范围的方式，法国便采用这种方式（见1945年法国《最高行政法院组织法令》第32条）。联邦德国也采概括式来确定行政法院的受案范围，其《行政法院组织法》第41条第1款规定：“非宪法性质之所有公法上争议，除联邦法律明文规定，应由其他法院审理外，都可以提起行政诉讼…”。美国1946年《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或者受到有关法律规定之行政行为的不利影响或者损害的人，均有权诉诸司法审查。”采取概括式确定行政诉讼的受案范围具有两大优点：⑴行政诉讼的受案范围比较平衡；⑵行政诉讼的受案范围比较广阔。从各国行政诉讼实践看，在一个实行行政诉讼受案范围概括式的国家中，必须存在着一个能动的司法机关和成熟的判例制度，否则，概括式的受案范围就失去了可行性。

　　2、列举式。列举式是指由具体的成文法或判例法明文规定行政相对人可以提起诉讼和不能提起诉讼的范围。列举式有肯定的列举和否定的列举两种方法。采用列举式的特点在于，只有法律明文规定的，法院才受理，否则不受理。因此受案或不受案的界限分明，易于掌握，但却容易造成行政诉讼受案范围上的不平衡，且使行政诉讼受案范围相对狭窄，我国最初即以列举式规定行政诉讼的受案范围[5]。

　　3、混合式。又称结合式，是指一国的行政诉讼法中同时采用列举式和概括式来划定行政诉讼的受案范围。如战前德国符腾堡邦对抗式诉讼采用概括式规定，对当事人诉讼则作列举式规定；又如普鲁士采用的是列举式规定，但对请求撤消警察处分、税务案件等做概括式规定。有学者根据列举式和概括式在结合式中的不同地位，又区分出概括列举结合式和列举概括结合式两种[6]。我国现行行政诉讼法对行政诉讼受案范围的规定被普遍认为采取了混合的方式[7]。具体讲是以概括的方式确定行政诉讼受案范围的基本界限，即《行政诉讼法》第2条规定的：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”；以肯定列举的方式列出属于行政诉讼受案范围的各种具体行政案件，即《行政诉讼法》第11条第1款具体列举的8种行政案件，学者通称为“内容列举”。同时对一些目前难以列举全面，而且今后将逐步纳入行政诉讼受案范围的行政案件又运用概括的方式作为补充，即该条第2款概括规定“其他行政案件”。最后以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项作排除的规定，这就是《行政诉讼法》第12条对4种不受理事项的规定。理论上认为，这种确定方式克服了列举式的分散与繁多，也避免了概括式的笼统与不便掌握及执行，是一种较为理想的制度模式[8]。

　　三、扩大行政诉讼受案范围应遵循的原则

　　从世界上一些国家的行政诉讼制度看，各国对行政诉讼的概念、法院的受案范围等的规定都不尽相同，这是由各自国家的历史状况、政治制度、法律制度、传统习惯等诸因素决定的。我国的行政诉讼制度还很年轻，从我国的实际出发，总结行政审判工作的经验，并参考借鉴国外的行政诉讼制度，笔者认为，将来修改行政诉讼法，扩大行政诉讼的受案范围应当遵循以下原则：

　　一是保护公民、法人或其他组织合法权益与促进行政机关依法行政原则。我国《宪法》第41条规定：公民“对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”党的十五大报告指出“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利”。其根本目的就是要监督和促进行政机关依法行政，保障公民、法人或其他组织的合法权益。目前行政机关和行政机关工作人员滥用职权，违法失职，侵犯公民、法人或其他组织合法权益的现象屡有发生，有的甚至很严重，因此，必须扩大人民法院现行的行政诉讼的受案范围。

　　二是正确处理司法权与行政权的关系。司法权与行政权是两种公法权力，根据分权理论，这两种权力必须由两个性质不同的机关分别行使，不得互相逾越，而分权理论在其逻辑体系中的结论是，分权的目的是为了实现权力之间的互相制约。行政诉讼是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约，在行政领域中，行政主体的某些行政管理的决定是否合法，并不是由行政主体一家定夺，而是取决于法院对该行政决定的司法审查后作出的判决，行政诉讼法实质上是对司法权介入行政权领域合法性的确认，是事后监督行政权的一种有效法律机制。但并不是对所有的行政行为都必须进入司法程序接受司法审查，司法权不可能解决行政权行使过程中产生的所有问题。因为司法权介入行政领域的深度和广度，直接影响着行政权行使的有效性，因此在确定行政诉讼的受案范围时，必须为行政主体保留出一部分司法审查豁免的领地，同时在划定司法权介入行政权领域的界线时还必须具有正当的理由。否则，行政主体就难以维系正常的社会秩序，社会可能会陷入一片混乱状况之中。

　　三是循序渐进，逐步扩大受案范围。尽量扩大行政诉讼的受案范围，这符合我国建立高度民主、法制健全、富有效率、充满活力的社会主义政治体制改革的长远目标。但这是一个有步骤、有秩序，逐步推进的过程，确定行政诉讼的受案范围应当从我国政治、经济和法制建设的实际情况出发，要考虑到我国行政诉讼制度的实际情况和人们对它的认识程度，还要与我国的政治体制改革的步伐协调起来。但可以预见，随着我国社会经济发展和法治国家的逐步推进，行政诉讼的受案范围必将与之相适应，得到不断拓展。

　　四、我国行政诉讼的受案范围

　　（一）我国目前行政诉讼受案范围的肯定性范围：

　　我国《行政诉讼法》第2条规定了人民法院受理的行政案件的基本范围，第11条又具体列出了人民法院受理的各类行政案件，这些行政案件大体可以划分为涉及人身权、财产权的案件和法律、法规规定的其他行政案件两大类型。其中涉及人身权、财产权的案件是我国行政诉讼制度所保护的重点，根据我国《行政诉讼法》的规定，涉及人身权、财产权的案件具体包括以下几种案件：

　　1、行政处罚案件。《行政诉讼法》第11条第1款第1项规定，行政相对人对由行政主体作出的“拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的”，可依法提起行政诉讼。从行政审判实践看，人民法院审理的行政案件大量的是对行政处罚不服。因此，行政机关实施行政处罚措施是否合法，同公民、法人或其他组织的人身权、财产权关系甚密。目前，我国尚有一些法律、法规规定了行政处罚，但却没有规定对行政处罚可以提起行政诉讼，如行政机关对行政相对人作出的警告、通报批评等。而且，随着我国法规的不断增多，行政处罚的种类也随之增加，从行政诉讼的立法目的来看，除《行政诉讼法》明确列举的这几种行政处罚形式外，还应包括所有的行政处罚行为，因为行政处罚行为不管采用何种形式，涉及的都是人身权、财产权问题，只要是行政处罚行为，就应允许公民、法人和其他组织提起行政诉讼，法院应予受理，这也是扩大行政诉讼受案范围的重要表现。

　　2、行政强制措施案件。所谓“行政强制措施”是指行政机关在行政管理活动中，依其职权采取强制手段限制特定人行使某项权利或迫使其履行某种义务或达到与履行义务相同状态的具体行政行为[9]。行政强制措施主要有两种：一种是限制人身自由的行政强制措施，如劳动教养、收容审查等。另一种是对公民、法人或者其他组织的财产实行查封、扣押、冻结等。《行政诉讼法》规定对此类行政强制措施可以提起行政诉讼，是对公民、法人或其他组织合法权益的一个有力保障。

　　3、侵犯经营自主权的案件。《行政诉讼法》规定，对行政机关侵犯法律规定的经营自主权的具体行政行为，可以提起行政诉讼。对此项规定的理解，结合司法实践应包括以下几个方面：第一，侵犯经营自主权的行为限于具体行政行为，第二，侵犯经营自主权的主体并不限于“行政机关”，还应包括被授权组织。第三，经营自主权的内容一般指公民、企业、各种经济组织依法享有的自主调配和使用人力、物力和财力的权利以及在产、供销环节中自主决定而不受干涉的权利[10]。经营自主权的权利主体是很广泛的，包括全民所有制工业企业，集体企业、私营企业、三资企业、合伙企业、个体工商户等都享有广泛的经营自主权。

　　4、行政许可案件。《行政诉讼法》规定“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或不予答复的，”公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。需要指出的是，这里“行政机关拒绝颁发或不予答复的”，既可以是明示的拒绝而不批准当事人的申请，也可以是默示的迟延。前种情况是种否定性的作为行为，它明确地对当事人的申请予以否定。而后种情况则是在一定的期限内行政机关对申请人的申请既不批准也不拒绝（即所谓行政机关应作为而不作为），从理论上讲，行政机关必须对当事人的申请给予答复，否则就是种违法失职行为。司法实践中，行政机关的行政许可与批准行为所涉及的事项很多，所涉及的权益也是广泛的，例如，在城市建筑垃圾管理制度中，对建筑垃圾倾倒地点与行驶路线的许可行为，交通秩序管理机关对于货车驶入一定禁止区域或街道及线路的许可，都应属于行政诉讼的受案范围。

　　5、不履行保护人身权、财产权法定职责的案件。《行政诉讼法》规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织因申请行政机关保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复而提起的诉讼。具体地说，符合该条件的行为可从以下几个方面来把握：第一，必须是行政机关不履行法定职责的行为。第二，这种不履行法定职责的行为，限于法定的保护人身权、财产权的范围。第三，必须是当事人已向负有法定保护人身权、财产权职责的行政机关明确提出过申请。

　　6、没有依法发给抚恤金的案件。抚恤金本身既具有财产权益的内容与性质，同时也涉及社会保障、物质帮助的权益，是一种多重性质的权益，对当事人关系重大。因此，《行政诉讼法》将“行政机关没有依法发给抚恤金”的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围。这里，“行政机关没有依法发给抚恤金”包含下列几层含义：第一，代表国家发放抚恤金职责的是各级政府的民政部门，只有对民政部门发放抚恤金的行为不服才可提起行政诉讼。对于企业事业单位、社会团体、或其他组织所属的成员死亡或伤残后未按规定发给抚恤金或困难补助费的，不属行政诉讼的受案范围。第二，依法领取抚恤金的对象只能是符合法律、法规及规章规定的优抚对象，包括军人、国家机关工作人员、民兵、民工等特定人员；也只用这些公民本人才能作为这类案件的原告。第三，“没有依法发给”是指没有有关法规、规章规定的内容、条件、对象、数额、程序发放抚恤金，这里的有关法规、规章目前具体是指依据国务院颁布的《革命烈士褒扬条例》、《军人优抚优待条例》以及政府及民政部发布的规章。除抚恤金外，与抚恤金性质相同的其他法定的诸如救济金、福利金、奖励金等，也都应属于受案范围。

　　7、违法要求履行义务的案件。司法实践中，此类具体行政行为主要表现在：第一，法律、法规以及规章没有设定义务，而行政机关以其行政行为随意要求公民、法人或者其他组织履行义务，如乱收费、滥摊派等。第二，行政机关重复要求义务人履行义务。第三，行政机关超过法律、法规的种类、范围等而要求相对方当事人履行义务。第四，行政机关要求履行义务而违反法定程序，如收费不出具法定的收据，要求义务人提前履行义务等。

　　8、对行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件。《行政诉讼法》第11条第1款第8项规定“行政机关侵犯其他人身权、财产权的具体行政行为属于行政诉讼的受案范围，”一般认为，该项规定是一个兜底条款，“在逻辑上，使得涉及人身权、财产权的具体行政行为全称和周延[11]”。根据该规定，凡是有关人身权、财产权的，只要公民、法人或者其他组织认为受到具体行政行为侵犯，都属于人民法院的受案范围。

　　我国《行政诉讼法》除对上述涉及人身权、财产权的案件作出具体规定外，该法第11条第二款还规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件。”此款规定表明，除侵犯人身权、财产权的具体行政行为可向法院提起行政诉讼外，在法律、法规规定的情况下，对认为侵犯公民、法人或者其他组织的其他合法权益（人身权、财产权以外的权利及利益）的行政行为，也是可以提起行政诉讼的。此款规定标志着我国《行政诉讼法》对受案范围的规定并不是完整终结，随着社会的发展与进步和改革的深入，受案范围将会进一步扩大。

　　（二）我国目前不受理的案件

　　《行政诉讼法》在从正面明确行政诉讼受案范围的同时，也从反面列举了几类不予受理的事项，从而使行政诉讼受理与不受理的案件范围上的界限更加明确。根据《行政诉讼法》第12条和2000年3月8日最高法院发布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）的规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

　　一是行政诉讼法第十二条规定的行为。即国家行为，制定行政法规规章和发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，行政机关对行政机关的奖惩任免行为和法律规定由行政机关作出最终裁决的行为。

　　二是刑事司法行为。所谓刑事司法行为，是指公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。公安等行政机关的刑事司法行为，在有些国家被作为行政行为，并与其他行政行为一样接受司法审查。根据《解释》的规定，在我国刑事司法行为是被排除在行政诉讼受案范围之外的，这主要是考虑到：其一，我国现行的司法体制，刑事侦查行为被视为司法行为，在习惯上不作为行政行为对待。其二，我国刑事诉讼法已经授权检察机关对刑事侦查等刑事司法行为进行监督。其三根据我国国家赔偿法的规定，因刑事侦查等刑事司法行为违法而致人损害的，受害人可以根据国家赔偿法的规定获得救济。

　　三是调解行为以及法律规定的仲裁行为。所谓调解行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，对平等主体之间的民事争议在尊重当事人各方意志基础上所作的一种处理。由于调解行为是否产生法律效力，不取决与行政机关的意志，而取决于当事人各方的意志。当事人如对调解行为持有异议，完全可以不在调解协议上签字，没有必要通过行政诉讼程序来解决。但如果行政机关在调解过程中采取了不适当的手段，如强迫当事人签字画押，该行为在事实上就不属于调解行为，而是违背当事人意志的行政命令，对这种行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。所谓仲裁行为，是指行政机关或者法律授权的组织，根据全国人大及其常委会依照立法程序制定的法律以及法律性文件的授权，依照法定的仲裁程序，对平等主体之间的民事争议进行处理的行为。仲裁行为与调解行为不同，行政机关实施仲裁行为可以违背一方或双方当事人的意志进行裁决。仲裁行为对当事人来说，显然具有强制性，但是根据我国法律的规定，当事人对某些仲裁行为不服，可以向人民法院提起民事诉讼；而某些仲裁属于一级终局仲裁，当事人不服，在具备法定条件的情况下，可以通过执行程序解决。因而没有必要通过行政诉讼解决问题。需要注意的是，这里的法律是狭义上的法律，即指全国人大及其常委会所制定的法律。如果某一仲裁行为不是法律而是由地方法规、行政法规甚至规章规定的，那么对这种“仲裁”行为不服，就可以向人民法院提起行政诉讼。

　　四是不具有强制性的行政指导行为。行政指导行为，是行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为。行政指导行为不具有当事人必须履行的法律效果。当事人可以按照行政指导行为去做，也可以不按照行政指导行为去做，违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。既然行政指导行为不具有强制性，而且当事人具有选择自由，没有必要通过行政诉讼的途径来解决。如果某一行为具有强制力或者某种行为要求当事人必须为或不为一定行为，行政管理相对人不履行或不执行就要承担不利法律后果，那么这种行为就不再是行政指导行为了，当事人对这种行为不服，仍然可以向人民法院提起行政诉讼。

　　五是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。所谓重复处理行为是指行政机关所作出的没有改变原有行政法律关系、没有对当事人的权利义务发生新的影响的行为。这种行为通常发生在以下情形：当事人对历史遗留问题的行政行为、对已过争诉期间的行政行为或行政机关具有终局裁决权的行为不服，向行政机关提出申诉，行政机关经过审查，维持原有的行为，驳回当事人的申诉。这种驳回申诉的行为，在行政法中被称为重复处置行为。之所以规定对这类行为不能提起诉讼，主要是因为，一是重复处理行为没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系；二是如果对这类重复处理行为可以提起诉讼，就是在事实上取消复议或提起诉讼的期间，这也就意味着任何一个当事人在任何时候都可以通过申诉的方式重新将任何一个行政行为提交行政机关或法院重新进行审查，这样一来不仅不利于行政法律关系的稳定，也不利于行政管理相对人对行政行为的信任。

　　六是对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。此类行为主要指还没有成立的行政行为以及还在行政机关内部运作的行为等。之所以将这类行为排除在行政诉讼的受案范围之外，是因为行政诉讼的目的就是消除非法行政行为对行政管理相对人的权利义务的不利影响。如果某一行为没有对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响，提起行政诉讼就没有实际意义。

　　五、我国行政诉讼受案范围的总体评价及展望

　　总体上讲，我国行政诉讼的受案范围从我国行政诉讼制度起始就一直呈不断扩大的趋势：1982年行政诉讼制度初见雏形，《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定“法律规定由人民审理的行政案件，适用本法的规定”为核心，具体受案范围由有关单行法规逐个确定，这一时期法院受理行政案件的数量极少；1900年《行政诉讼法》施行，受案范围有所扩大，但诸如计划生育管理纠纷、劳动教养和收容审查的争议等在司法实践中均被排斥在行政案件受理之外；1991年最高法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）下发后，法院明确将计生、劳教、收审等争议纳入行政诉讼的受案范围之内，受案范围进一步扩大。2000年3月8日最高法院发布的《解释》又在1991年《意见》的基础上有了更大突破。该《解释》删去了《意见》中对具体行政行为的不适当的定义，将行政诉讼的受案范围从总体上表述为：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”《解释》从权益的角度对人身权、财产权的涵义作了广义的理解，扩大了行政诉讼的权利保护范围，同时又比较准确地界定了行政诉讼法第十二条规定的四种不可诉行政行为的内涵和外延，这对进一步扩大我国行政诉讼的受案范围具有实质性意义。从司法实践来看，从1983年到1989年3月，全国各级人民法院受理并依据民事诉讼程序审结的行政诉讼案件有18726件。1989年行政诉讼法颁布后，到1990年行政诉讼法实施，全国各级人民法院行政诉讼案件17247件，相当于行政诉讼法颁布前受理案件数的综合。从1989年到1998年全国各级人民法院受理的行政诉讼案件已达460308件，其中仅1998年就有98463件，是1989年受案数的10倍左右。但是我们也应当看到，十多年来，我国的民主政治和法制建设取得了长足的进步，公民的法律意识、被告行政机关的法治意识都有了很大程度的提高。行政管理相对人对权利保护的要求在不断增长，人民法院审理行政案件的经验也在逐步积累，人民法院对行政案件的承受力也在逐步加大或增强。因此，有必要适时修改行政诉讼法关于受案范围的规定，从根本上扩大我国行政诉讼的受案范围，以符合市场经济的发展和建设社会主义法治国家的需要。

　　随着依法治国这一宪政原则的实施，为适应市场经济和现代法制的要求，我国行政诉讼的受案范围将面临着两个方面的发展：

　　首先是纵向的发展。由于市场经济条件下政府需要采取多种手段对市场经济进行调控和干预，同时也需要加强政府的社会服务功能；许多新兴部门的出现和发展也要求政府进行管理和调控，因此，政府行政行为的方式将逐步增加，行政行为的内容将会越来越丰富，政府行政行为的复杂化和专门化是市场经济发展的必然结果。最高法院发布的《解释》取消原《意见》中对具体行政行为的不适当的定义而代之以行政行为的概念也反映了这一发展的必然要求，同时根据依法治国的要求，现行法律排除的内部行为也应作为可诉性具体行政行为成为可诉对象，因为外部行政行为与内部行政行为从发展的角度看，二者之间没有一条不可逾越的鸿沟，随着法治的发展与对权益的重视，会有越来越多的内部行政行为步入外部行政行为的调整领域。

　　其次是横向发展。对于行政诉讼案件的审理对象能否逾越具体行政行为而包括抽象行政行为，从理论研究的原则出发，这个问题值得讨论。正如有学者指出的，“只把具体行政行为置于受案范围内而把抽象行政行为排除于受案范围之外，而两者的区别仅仅是因为行为与对象的联系形式不同，由这样一个技术性问题决定受案范围的原则问题是不合理的[12]。”随着我国依法治国这一宪政原则的推进，对行政行为允许司法救济的程度和范围也必将得到拓展，允许对部分抽象行政行为提起行政诉讼是法治国家的重要标志。因此将来修改行政诉讼法，应当从权益被调整、被影响的原则出发建立受案范围制度，将除行政法规以外的其他抽象行政行为，如规章、具有普遍约束力的决定与命令都纳入行政诉讼的受案范围。

注释：

[1] 应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版，第67页。马怀德主编《中国行政诉讼法》（修订本），中国政法大学出版社1999年版，第34页。惠生武主编《行政法与行政诉讼法教程》，中国政法大学出版社1999年版，第292页。

[2] 姜明安主编：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第106页。

[3] 江必新主编：《行政诉讼问题研究》，中国人民公安大学出版社1989年版第42页。

[4] 应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版，第633页。

[5] 1982年3月8日第五届全国人大常委会通过的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。”该规定即确立了我国行政诉讼受案范围的列举式。

[6] 胡建淼主编：《行政诉讼法教程》，杭州大学出版社1990年版，第72页。

[7] 杨小君主编：《我国行政诉讼受案范围理论研究》，西安交通大学出版社，1998年版，第5页。应松年主编《行政诉讼法教程》（修订本），中国政法大学出版社1999年版，第73页。

[8] 杨小君主编：《我国行政诉讼受案范围理论研究》，西安交通大学出版社，1998年版，第5页。

[9] 黄杰：《行政诉讼法释论》，中国人民公安大学出版社1989年版，第22页。罗豪才主编：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第100页。

[10] 应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版，第636页。

[11] 刘善春：行政诉讼受案范围的理论与实践研究，载于《政法论坛》，1995年第3期，第54页。

[12] 杨小君主编：《我国行政诉讼受案范围理论研究》，西安交通大学出版社，1998年版，第48页。

（作者单位：山东省青岛市市北区人民法院）