[内容提要]：党的十五大、十六大报告中江泽民总书记提出“依法治国”，朱?基总理提出“依法行政、以法行政”以及今年国务院提出《全面推进依法行政实施纲要》的治国方略。随着行政法律法规健全，行政管理相对人法律意识、维权意识逐步增强。通过近几年受理行政诉讼案件看，行政执法机关在行政执法过程中仍然存在这样那样问题，主要表现在：领导不重视，或根本没有依法行政的观念，以权代法，执法人员法治观念淡薄，执法人员法律素质和执法水平不高，体现在程序违法，超越、滥用职权，不履行法定职责、拖延履行法定职责，或应作为而未作为等。本文是通过走访行政机关和结合行政审判而作。

　　[关键词]：行政审判　行政执法　现状　对策

　　一、关于案件审理的情况

　　2000年至2004年12月，我院共受理审理结诉讼案56件。其中：判决结案17件，占受理案件30.35%（判决维持3件、占判决案件17.64%、判决撤销2件，占判决案件11.76%、判决驳回起诉8件，占判决案件47.05%、判决履行职责3件，占判决案件17.64%、判决赔偿1件，占判决案件5.88%）；裁定驳回起诉7件，占受理案件12.5%；撤诉29件，占受理案件51.87%；自动放弃诉讼2件，占受理案件3.5%；移送中院1件，占受理案件1.75%。

　　受理案件所涉及行政机关及案件类型主要有：乡镇、政府、交通局、国土局、公安局及交警队、技术监督局、教育局、工商局、水电局、城建局、农业局、劳动和社会保障局、司法局等。案件类型主要有：确认具体行政行为违法、行政侵权、撤销行政处罚、撤销交通事故责任认定、履行职责、行政赔偿等。被诉行政机关在行政执法中普遍存在的问题主要有：认定事实不清；证据不充分；程序违法；超越、滥用职权；不履行法定职责、拖延履行法定职责，或应作为而未作为。

　　一、政执法机关在执法中现状与问题

　　（一）现状

　　首先，从行政执法主体的现状看：

　　一是有些行政长官没有或根本没有依法行政的观念，以权代法常常有之，根本不按法律 法规规定执法，往往引起行政管理相对人上访，起诉等现象。

　　二是部分执法人员法治观念淡薄。一些行政机关公务员由于法治观念淡薄，权力观念浓厚，以言代法，以权压法现象仍然存在。他们往往奉权力而忽视法律，规避法律而谋取部门或小集团利益，自订规范而与上位阶法相冲突。比如，用行政手段下达罚款指标，自定收费标准等。

　　三是执法人员法律素质和执法水平不高。邓小平同志在八十年代就指出：具有专业知识、专业能力的干部太少……可以当律师的，当法官的，学过法律的，而且执法公正，品德合格的专业干部很少。这种状况，目前尚未根本改变。

　　四是行政执法人员根本没有执法资格，在执法过程中拿不出执法证件。

　　五是根本不接受审判机关的监督。

　　其次，从立法的现状看：

　　尽管我国的行政程序法律化有了长足的发展，取得了明显的成绩，但从总体上看，我国的行政程序法律化的水平还比较低，行政程序法律化还存在诸多问题。主要表现是：

　　（1）行政程序立法总体上还比较滞后。这主要表现在两个方面：第一，还没有一部系统全面的行政程序法典，行政行为的一些带有共性的程序问题缺乏统一的规范，很容易造成具体的行政程序规定之间的矛盾和冲突。第二，一些事关重大的行政行为的程序立法几乎是一片空白。如行政强制执行法至今还没有统一明确的行政程序规定。

　　（2）缺乏系统性。我国的行政程序法律规范分散在各类法律、法规中，没有专门的、统一的行政程序法，由此造成各个行业、各个类别的行政行为在行政程序上不一致。

　　（3）处于次要地位。许多行政程序法律规范混合规定在各个行政法律、法规中，这些法律、法规基本上都以规定实体规范为主，兼顾程序规范，甚至有的法律、法规仍然只有实体规范而完全没有程序规范，重实体、轻程序的问题还远远没有解决。

　　（4）程序法的法律位价偏低，行政机关自定的程序多，权力机关规定的程序少。在现有的行政程序法律规则中，由全国人大及其常会通过法律规定的行政程序只占很少一部分，绝大多数行政程序是由行政机关自行没定的。这里面包括国务院通过行政法规规定的程序，国务院各部门和地方人民政府通过行政规章规定的程序，甚至还包括规章以下的规范性文件所规定的行政程序。由行政机关自己设定行政程序必要导致以下后果：其一，行政程序中约束行政机关的规则很少；其二，行政程序法为行政相对方设定的程序繁琐、重叠；其三，行政程序之间容易产生不协调、不一致的现象；其四，行政程序的透明度低；其五，在时效问题上，对相对方要求很严，而对行政机关的限制很少。

　　（5）偏重事后程序。即使规定了一定的程序规范的行政法律、法规，多数也存在重事后程序，轻事先程序的问题，也就是说，多数行政法律、法规往往只是简单地规定相对人可以申请复议，可以提起诉讼。

　　（6）过于笼统，缺乏操作性。程序规范不具体，只是笼统、粗略地规定程序事项，对程序性问题在起草中缺乏细致的分析和研究，在法律、法规中缺乏具体明确的规定。已有的行政程序规范普遍存在操作性不强的缺陷。行政程序所涉及的是-政行为的步骤、方式、时限和顺序，它是行政行为的操作规程，本来应当具有很强的可操作性。但目前我国法律所规定的行政程序大多数比较原则、抽象，缺乏可操作性。这种状况造成了行政活动在程序上的不公平，降低了程序的权威性，严重削弱了程序对行政活动的控制、约束功能。

　　（7）从内容上看，目前的行政程序法中体现现代民主法治精神的行政程序制度和规则还相当少。比如，听证制度目前还只适用于重大的行政处罚和制定某些政府指导价、政府定价等有限的行政领域。另外，回避制度、信息公开制度、告知制度等现代行政程序的基本制度也还没有普遍建立起来。

　　（8）法律责任不明确。大多数法律、法规虽然规定了程序规范，即没有规定行政机关违反法定程序的法律责任，很容易使法定程序得不到严格执行。

　　再次，从地方规范性文件制定的现状来看：

　　一是地方规范性文件制定程序存在缺陷。比如制定涉及对企业和农民设置义务的文件不报上级政府备案和审查；自行设定行政处罚；应依法报经批准的收费标准而不报经批准；不将文件草案送交有关部门、单位和利害相对人征求意见；应当公告的文件不公告等。

　　二是地方规范性文件制定的技术水平不高。规范性文件一经作出即具有规范性的特点，因而作为依法行政的依据之一，必须提高其技术水平。目前各级行政机关制定规范性文件时存在的问题有：1、越权多于用权不足；2、规范性文件不规范，其结构、标题、条款划分、词语、语法等时常出现问题；3、规定过于原则，缺乏应有的具体性和可操作性；4、有的规定只有行为模式而无行为后果规定，或后果规定弹性较大，难以公正适用。

　　三是规范性文件的内容时常发生纵横向冲突。由于某些政策与法律的不配套、不协调，以及一些公务员依法行政观念不强等原因，致使有些地方性规范性文件的制定只考虑政策依据而忽视法律依据，重领导指示轻法律授权；由于经济利益的驱动和本系统、本部门的小团体主义作祟，一些行政机关为本系统、本部门违法争取实惠的审批权、发证权、收费权、处罚权等。因此导致了一些地方规范性文件与上位阶法的纵向冲突，导致了与横向的政府部门之间规范性文件的抵触，从而导致多头执法、多头行政、违法执法现象发生。

　　四是对规范性文件制定工作的监督力度不够。目前，行政机关普遍通过规范性文件备案，来实施对下级机关的规范性文件的审查、监督。但这种监督是以下级机关主动上报为前提的，若下级机关不报，上级机关缺乏有力的强制手段。由于备案是一种事后监督，上级机关在审查中发现问题时，该文件已经实施，不利于上级机关有效地采取监督措施。

　　（二）问题：

　　一是执法体制不顺，存在多头执法、重复执法的问题。由于国家法律、法规的规定中存在授权不明确，以及机构设置中的原因，地方行政部门在执法范围、权限上存在交叉重复等问题。特别是在城市管理方面，比如在省会城市，同一地域分别有省、市、区三级执法队伍，对同一违法行为易出现重复执法，同一违法行为可能同时违反几个法律法规，就会受到几支队伍的检查、处罚。

　　二是执法程序存在问题。在行政许可方面，一些行政机关争许可权、重复设置审批权、许可程序不明；在行政处罚方面，有些部门先罚款后取证；在行政程序方面行政执法人员在执法过程中严重违反法定程序，表现在粗暴、野蛮，也不告知行政管理相对人享有的权利和义务。有的执法人员不向被处罚人说明理由，更不容许其申辩，不发出处罚决定书，更不交待复议、诉讼权利和期限；在行政检查方面，一些执法人员不佩戴公务标志或在执法中不出示行政执法证件；在行政强制执行方面，有的执法部门未办任何手续就采取强制执行措施，有的先执行后办手续，有的采取查封、扣押、冻结、没收物品等措施时不制作清单，对采取查封、扣押物品到期不及时或不予解封，超期查封、扣押物品不给相对人说明理由等。

　　二、存在问题的原因分析

　　针对上述问题，必须采取强力措施矫正此种不良现象。在此之前，有必要首先探析造成这些问题和现状的原因。

　　1、几千封建社会思想在有些行政长官头脑中根深蒂固，2003年前任命行政长官根本没有对行政长官进行法律考试或进行法律方面知识的培训，所以行政长官在工作中没有或根本没有依法行政的观念，习惯于以权代法，根本不按法律、法规规定执法。人治行政的惯性影响是造成行政与法关系气扭曲的传统因素。80年代中期以前，我国行政管理基本上以人治行政为主，依法行政只不过是人治行政的点缀，虽也有一些法律，但却作为政治生活的装饰品，时而使用、时而不用，形同虚设。十一届三中全会的召开开辟了我国法治行政的崭新局面，然而“传统是一种惰性的力量，保守的因素，它具有钳制人们的思想、限制人们的行动的本性，利于造成原地踏步的局面”。因此，人治行政以及随之而来的错误意识和观点时至今日仍然发挥着巨大的阻碍和破坏作用。

　　2、立法领域的缺陷是造成行政与法关系扭曲的制度因素。十多年来，我国的立法速度前所未有，立法驶入“快车道”。这对于解决有法可依的问题是十分必要的。但是，立法的高速发展也带来了诸多的问题。如立法的无序；立法追求数量而质量粗糙；立法机关给予行政机关的授权立法，在缺乏有效立法监督的情况下，无异于开了一张立法的“空白支票”，致使法规、规章泛滥，相互脱节、抵触、冲突；《行政程序法》尚未出台，行政行为在程序上大多杂乱无章；有些地方立法“贪多求快、贪多求全、部门利益倾向、管民不管官”，法律更新机制不健全、不完全，不合时宜的法律、法规未能及时修正、废除等。面对纷繁复杂、杂乱无章的法律、法规、规章，有些行政主体无所适从，不知依何法行政；有些行政主体则“逃法”、“绕法”、“抗法”，在法律空子中游刃有余。其结果是一定程度上使国民丧失了对法律的兴趣，从而造成法律信仰的衰微，因为法律在“国民对它感兴趣时才能获得支持”，也造成了依法行政中行政与法关系的扭曲。

　　3、利益格局的不稳定是造成行政与法关系扭曲的深层因素。当前，我国经济体制改革进入攻坚阶段，政治体制改革业已启动，社会恰处于新旧社会的转型期。与此相适应，公共行政领域则处于人治行政向法治行政的过渡期，体制的转换实为利益格局的重新定位、利益分配的重新调整，其结果是造成我国利益格局的不稳定。中央与地方、地方各行政机关等行政主体之间在利益格局、利益分配的途径、方式等一系列问题上都处于变动之中。受利益最大化的驱使，有些行政主体在依法行政中随意歪曲、篡改、架空法律，造成行政与法关系的扭曲。

　　4、行政执法监督不力是造成行政与法关系扭曲的关键因素。在基本有法可依的情况下，对行政执法能否实现全方位的有效监督就成为能否成为能否实现依法行政的关键。在我国，当前主要存在着政党监督、权力机关监督、司法监督、社会舆论监督等多元化监督主体，但在实际运作中存在明显的缺点和不足。如监督主体虽然众多，但分工不明、权限不清，容易导致相互扯皮、相互推诿；人大监督能力有限，有责无权，责大于权，往往流于形式；司法机关在经费、人事上受制于同级政府，缺乏独立性；对新闻监督重视程度不够，缺乏相关法律的有力支持和保护，易受外界的干扰等。所有这些，一定程度上造成了行政执法监督的乏力，而行政执法监督不力无异于对行政违法行为的默认甚至放纵。

　　5、行政执法者的素质缺损是造成行政与法关系扭曲的重要因素。法律的实施离不开高素质的执法者，而有些行政执法者人治观念强烈，法治观念虚无，权力观念浓厚，法律观念淡薄。此类执法人员可称之为法治素质缺损。而另一类执法人员则是思想政治素质缺损，他们并非不懂法，不知法，但为了本地区、本部门甚至个人的利益而随意屠宰法律。“法律对无数素质尚未提高的主体而言，不是提供了方便，而是设置了障碍”。因此，对于他们而言，为清除障碍，扭曲行政与法的关系是必然的。

　　三、思考与对策

　　要克服和纠正依法行政中存在的问题，为此，笔者提出以下建议与对策：

　　（一）领导干部必须加强对法律知识学习，增强法制观念，提高依法行政的水准和执政能力

　　（二）提高行政执法人员素质，建立一支廉洁、高效、勤政的行政执法队伍。

　　（三）、以政府机构改革为契机，建立竞争上岗、定期交流的行政执法队伍的用人机制。对不具备政治业务素质，不适宜从事行政执法工作的人员，该分流的要分流，该清退的要清退。把政治业务素质高的人员，通过严格考核，择优录用。实行执法人员定期交流制度，在同一部门不同机构，同一机构不同岗位乃至不同部门之间之期进行人员交流。

　　（四）加快和完善立法工作，切实规范性文件、行政规章的制定工作。

　　1、加快和完善地方立法工作，起到细化和操作性强。

　　2、通过制定地方性法规或政府规章，对规范性文件的制定及审查、监督进行规范。规范性文件的制定，必须经该行政机关法制工作机构先行审查、论证，确保合法；涉及对公民、法人或其他组织设置义务的，应邀请相对人参与，以增强民主性；邀请有关专家进行论证，以增强科学性。

　　3、加强对拟定规范性文件的机关工作人员的培训，不断提高技术水平。可邀请从事有关工作的法学专家、人大、政府的立法工作者等，定期举办讲座，对各级机关从事规范性文件拟定工作的人员进行培训，提高他们的法律素养和技术水平。

　　（五）理顺行政执法体制，建立、健全行政执法的各项制度。

　　1、理顺行政执法机制，要按照社会主义市场经济的客观规律，转变政府职能，把相同和相近的职能交由一个部门承担，各部门要职责明确，各负其责，从而解决职能交叉以至相互争权或推诿的现象。

　　2、要做到行政执法的依法行政，还必须建立一系列相关制度，包括：

　　（1）情报公开制度。即凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。

　　（2）告知制度。其具体要求是：行政主体作出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出该行为的事实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利等。

　　（3）听取陈述和申辩制度。行政主体拟实施一定行政行为，在告知相对人后，相对人可能认为相应行为违法、不当或者认为行政行为虽不存在瑕疵，但对行为实施的时间、地点、方法有所建议、要求。行政主体都应认真地听取相对人的意见，并加以认真的、充分的考虑，如其合理、适当，则应予以采纳；如不合理、不适当，虽不应予以采纳，但应向相对人予以解释、说明。

　　（4）职能分离制度。该制度要求将行政机关内部的某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌管和行使。如《行政处罚法》在规定处罚的听证程序和执行程序时确立了职能分离制度，规定行政处罚案件的调查人员不得主持行政处罚的听证程序；作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。

　　（5）不单方接触制度。要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，听取其陈述，接受和采纳其证据等。

　　（6）时效制度。行政主体实施行政行为，特别是涉及相对人权益的行为，法律、法规要对之确定明确的时间限制。如对行政主体实施行政许可行为，法律法规要规定其申请的时限、审查的时限、决定的时限、送达的时限等；

　　（7）说明理由制度。行政主体作出涉及相对人权益的决定、裁决，特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁决书中说明其事实根据、法律根据或行政主体的政策考虑。

　　（8）救济制度。内容包括声明异议，行政复议(或称“行政诉愿”)，行政复核(含复查、复审)，以及对行政行为的司法审查(即行政诉讼)等。

　　（9）审查决定制度、重大行政处罚决定备案制度。对案情复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的，行政机关负债人应当集体讨论决定。

　　（10）错案责任追究制度。对违法办案，建立一套追究制度。

　　（11）强化行政执法监督制度。

（作者单位： 四川省成都市文温江区人民法院）