[案情]

　　原告：如皋市城东区供销合作社（以下简称城东供销社）。

　　被告：如皋市人民政府（以下简称市政府）。

　　第三人：丁其梅

　　2002年5月10日，原告城东供销社具报告给如皋市国土资源局东陈土管站、如皋市东陈镇人民政府下属的如皋市东陈建设管理服务站，申请对其餐厅的西墙和北墙进行原地维修，并在报告中注明了所维修墙的高度、长度：西墙长11.4米，高5.2米，北墙长19.2米，高3.2米。当日东陈土管站、东陈建设管理服务站均作出了同意维修的审批意见。原告在施工过程中遭第三人丁其梅阻挡，原告于2002年12月27日向法院提起民事诉讼，审理中，原告于2003年6月20日向法院申请撤诉，6月25日法院裁定准许撤诉。原告在对其餐厅北外墙施工时又遭第三人丁其梅阻挡， 2003年7月4日原告又向法院提起民事诉讼，请求判令第三人丁其梅立即停止妨碍原告维修房屋的行为。法院于2003年9月18日作出了（2003）皋民一初字第263号民事判决书，判决原告维修房屋第三人不得阻挡。2003年9月29日，第三人向被告提起行政复议，因东陈土管站属于如皋市国土资源局的下设机构、东陈建设管理服务站属于如皋市东陈镇人民政府的下设机构，11月24日被告作出皋复字（2003）第44号行政复议决定书，撤销了如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府于2002年5月10日分别作出的同意原告维修房屋的批准意见。原告不服，于2003年12月19日向法院提起行政诉讼，请求撤销被告的皋复字（2003）第44号行政复议决定书，法院同日立案受理。

　　另查，原告与第三人系南北临街邻居，原告在南，第三人在北，其西侧为东陈镇南北主要街道，两户间有1米左右宽东西向短巷道。原告餐厅北外墙高从3.2米到1.1米不等，与第三人相邻部分有1.1米高的墙体。第三人在庭审中述称，其于2003年9月才知道对如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府的审批行为有权向被告申请行政复议。

　　原告起诉称：被告作出的皋复字（2003）第44号行政复议决定书是在超过复议申请期限后受理作出的，该复议决定违反法律规定程序，侵犯了其合法权益，请求法院判决撤销。

　　被告辩称：1、如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府均未在法定答复期限内提出复议已过期限的主张，且未在指定的期限内提出丁其梅的复议申请已超过法定期限的相关证据，故其受理复议申请程序合法； 2、复议决定认定事实是清楚的；3、如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府的批准行为不符合法定形式要件，其作出撤销决定是正确的。

　　第三人述称：市政府撤销如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府2002年5月10日分别作出的同意原告城东供销社维修房屋的批准意见事实清楚、适用法律正确，体现了人民政府对人民的关心和负责，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

　　[裁判要点]

　　如皋市人民法院经审理认为，申请复议的期限应当从其知道或应当知道申请期限和行政复议机关之日起计算，第三人2003年9月知道申请期限和行政复议机关后于9月29日向被告提出申请，被告受理其申请并不侵犯原告的合法权益，因此，原告所称的被告逾期受理申请的行为侵权的理由难以成立。如皋市国土资源局东陈土管站、如皋市东陈镇人民政府下属的东陈建设管理服务站均无权对原告的维修申请进行审批，其审批行为均没有法律、法规或规章等作为依据。因此，被告作出的复议决定证据存在，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）款之规定，作出了维持被告如皋市人民政府作出的皋复字（2003）第44号行政复议决定书的判决。

　　原告不服，上诉于江苏省南通市中级人民法院。二审法院认为，如皋市国土资源局东陈土管站、如皋市东陈镇人民政府下属的东陈镇建设管理服务站对原告的批准维修行为不仅形式违法，且与《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条的规定相悖，被告所作撤消决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　[评析]

　　本案最大的成功之处，就在于法官通过审判实践中的法律解释，弥补了《行政复议法》第九条有关申请复议期限规定的不足。解决本案遵循了如下基本思路：

　　一、丁其梅是否具备单独提起行政复议的主体资格

　　所谓行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。据此，有资格提起行政复议的应为行政相对人。在行政法理论中，行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对立的一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。行政相对人又可分为直接相对人和间接相对人。直接相对人是行政主体行政行为的直接对象，其权益受到行政行为的直接影响，如行政许可、行政给付的申请人等。间接相对人是行政主体行政行为的间接对象，其权益受到行政行为的间接影响，如行政许可关系中其权益可能受到许可行为不利影响的与申请人有利害关系的人等。司法实践中，一般将直接相对人习惯地称为行政相对人，而将间接相对人称为利害关系人。本案中，城东供销社向东陈土管站、东陈建设管理服务站申请维修围墙，二行政主体是否同意的行为与城东供销社的权益有直接关系，故城东供销社为本案的行政相对人。丁其梅的房屋与城东供销社的围墙相邻，如果城东供销社的北围墙依批准的3.2m建成，则不但丁其梅一楼的采光、通风受到影响，而且有可能影响二楼阳台的使用，基于与城东供销社的相邻关系，二行政主体的同意行为与丁其梅的利益产生利害关系，故丁其梅为本案的利害关系人。

　　依前所述，城东供销社以其行政相对人的地位取得申请复议的主体资格，而根据行政复议理论，利害关系人只有以第三人的身份才能参加到行政复议中来。本案遇到的现实问题是，作为行政相对人的城东供销社并未提起行政复议。在这种情况下，利害关系人丁其梅能否单独提起行政复议？对此，法律没有明确规定。通说认为，第三人在行政复议中具有独立的法律地位，他不依附于申请人或被申请人，享有与申请人基本相同的复议权利。据此可以认为，既然利害关系人参加到已经开始的行政复议中去后享有与申请人同样的复议权利，那么，当行政相对人不申请复议时，利害关系人同样可以单独提起行政复议。换个角度说，如果在这种情况下不允许利害关系人单独提起行政复议，则行政复议制度纠正违法或不当行政行为，保护公民、法人或其他组织合法权益的目的就难以实现。因此，前文关于行政复议概念中所称的“行政相对人”应作广义的理解，即既包含直接相对人，也包括间接相对人。这样丁其梅依法取得单独提起行政复议的主体资格。

　　二、丁其梅申请复议期限应从何时起算

　　《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”结合本法第十条第二款“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”的规定，可以确定，该法并未将行政复议的单独提起权赋予利害关系人，亦即没有明确利害关系人提起行政复议的期限，这是《行政复议法》的第一点缺失；该法的第二点缺失是对“知道”的对象未能进一步进行明确。行政相对人或利害关系人是在“知道”具体行政行为的内容后60日内提起复议申请，还是在“知道”对具体行政行为复议申请期限和复议机关后60日内提起复议申请？这里的“知道”是理解为具体行政行为送达后的“必然知道”，还是根据情势分析推理后的“应当知道”？

　　对于第一点缺失。行政复议法之所以将申请期限定为60日，而不是诉讼法中的2年，一个很重要的原因就是行政复议必须以及时为原则，过长的复议期限不能提高行政复议机关的工作效率，也会影响合法、合理的行政行为的有效执行。而《行政复议法》第十条之所以允许利害关系人在行政复议开始后加入，主要是为了维护其合法权益不受侵犯，不能就此认定，利害关系人提起行政复议的期限可以长于行政相对人。因此，从法律实施的统一性考虑，利害关系人单独提起行政复议的期限应等同于行政相对人，同为60日。

　　对于第二点缺失。我们不妨采用反证法来进行分析。假设《行政复议法》第九条中的“知道”应当理解为“知道具体行政行为的内容”，那么，当行政机关告知行政相对人具体行政行为的内容之后，行政相对人完全可能因法律知识的欠缺而不知道自己享有对该行政行为的复议权，或者虽知道有复议权而不知向何机关申请复议，在这样的情况下，要求行政相对人在知道行政行为后60日内申请复议显然是一种苛求，这样的行政救济手段显然是一种摆设。行政机关作出具体行政行为时，是否要告知相对人及利害关系人复议权及其复议机关？实践中有人持不同主张。他们认为，复议权和复议机关是《行政复议法》设定的，它们不以行政机关是否告知而存在，行政机关是否告知复议权和复议机关，并不影响相对人及利害关系人行政复议权的行使。我们认为这种观点是不正确的。因为行政复议的受案范围并不包括行政机关的全部行政行为，法律对哪些行为可复议、哪些行为不可申请复议有着特别的规定，复议期限、复议机关也因行政行为的不同而有所区别。行政机关不交待复议权和复议机关，将很难确定相对人是否知道复议权和复议机关。因此，法律要求完整的具体行政行为必须包括内容、时间及救济途径。如《行政处罚法》第三十九条明确规定，行政处罚决定书应当载明“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。”据此，行政机关在作出具体行政行为时，应当告知相对人复议权和复议机关。

　　关于“知道”的理解。我们认为，应当作广义的理解，即既包括具体行政行为送达后的“必然知道”，也包括具体行政行为未送达，仅根据其他情况推理得知“应当知道”。因为在向法治社会迈进的过程中，不少行政机关的行政行为的规范还有一个过程，如果把第九条的“知道”一律理解为“必然知道”，那么，对于行政机关未按规定送达具体行政行为，或未按规定将复议权、复议机关告知行政相对人特别是利害关系人的情形，就无从计算复议期限的起算时间，一方面，有可能从实质上剥夺了知情权被侵犯的相对人、利害关系人的复议权，另一方面，也有可能使复议权成为相对人、利害关系人的“随议权”，行政行为永远处于不确定的状态，不利于依法行政。所以，参照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。”这里虽是就行政诉讼所作的解释，但在告知复议权及复议机关这一程序性问题上，原理是相同的，故我们认为，提起复议申请的期限“应当从公民、法人或其他组织知道或应当知道复议权和复议机关之日起计算。”

　　三、复议机关受理丁其梅的复议申请是否超过期限

　　由于公民、法人或其他组织提起行政复议的期限应当为知道或应当知道具体行政行为的内容及其复议权和复议机关之日起60日内，确定丁其梅何时知道或应当知道本案所涉具体行政行为的内容及复议权和复议机关就成为认定复议机关受理是否超过期限的关键。

　　由于丁其梅是本案的利害关系人，作出行政行为的两行政机关在作出具体行政行为前未进行听证，作出具体行政行为后亦未告知行为内容，所以丁其梅无从“知道”具体行政行为的内容及复议权和复议机关。本案只能从“应当知道”着手确定复议申请期限。作为利害关系人，丁其梅“应当知道”的途径主要有以下几种：一是行政机关的公告；二是上访过程中行政机关的解释；三是向法律工作者、律师咨询；四是诉讼活动。

　　在与本案行政相对人发生民事纠纷过程中，丁其梅有可能得知行政行为的内容，但没有理由认为此时丁其梅应当知道享有复议权并知晓复议机关；本案中行政机关并未进行公告，亦无证据证明丁其梅到作出行政行为的行政机关上访过；在本案之前城东供销社与丁其梅有过两次民事诉讼，第一次诉讼是2002年12月27日至2003年6月20日，以原告撤诉结案；第二次诉讼是2003年7月4日至9月18日。在民事诉讼中，如果被告就原告所依据的具体行政行为提出异议，法官应当履行释明义务，告知其对具体行政行为不服，有权提起行政复议或行政诉讼。由于第一次诉讼以原告撤诉而告结，其后丁其梅再一次阻挡了原告城东供销社的施工，据此分析，丁其梅并未从第一次民事诉讼中得知其复议权及复议机关；第二次诉讼在2003年9月18日结案，法院判令丁其梅不得阻挡原告施工。我们有理由相信，法官已通过某种恰当的形式履行了告知义务，从保护丁其梅的复议权的角度，从第二次民事判决作出之日的2003年9月18日起算申请复议期限，比较符合《行政复议法》的立法本意。基于此，丁其梅于应当知道复议权及复议机关后的第11天，即2003年9月29日向复议机关如皋市人民政府提起行政复议，并不违反《行政复议法》的相关规定，未超过复议申请期限，如皋市人民政府受理行政复议行为是正确的。

（作者单位：江苏省如皋市人民法院）