所谓立法中的部门倾向，是指具有国家立法权限的部门，在立法时过分地强调本部门的权力和利益，力图通过立法来维护、巩固和扩大本部门的各种职权，同时尽可能地减轻和弱化本部门应当承担责任与义务的有悖于法治、统一、民主、科学等立法原则的现象。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》第二条第一款规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法”；第二款规定，“国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行”；这说明，我国的法律、行政法规、国务院部门规章等的制定、修改和废止，都必须在《立法法》规定的框架下进行。虽如此，但毋庸讳言，在我国的立法、执法实践中还是会发生因立法产生了部门倾向而导致一些部门在执法过程中，各自依据不同的规定进行执法所谓“依法打架”现象。笔者拟从立法中产生部门倾向的原因分析入手，揭示部门倾向的极端危害性，进而对克服部门倾向问题提出几点不成熟的思路，供同仁们商榷。

　　一、立法中部门倾向问题的原因分析

　　笔者认为，这与立法权限归属、范围的分级享有的制度设计本身的客观因素以及部门利益驱动的主观原因有着直接的关系。《立法法》第七条、第八条、第九条、第五十六条、第五十七条、第七十一条对立法权限问题作了明确的专门规定，即法律必须由全国人大或其常委会制定或修改，而且对国家主权、有关组织法、犯罪和刑罚等十个事项只能制定法律，其中尚未制定法律的，全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要，对其中除有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度之外的部分事项先制定行政法规；行政法规的立法权属于国务院；部门规章则由国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定。

　　从《立法法》对法律、行政法规及部门规章的立法权限归属的上述规定来分析，笔者认为，我国立法中的部门倾向问题，不容易发生在法律、行政法规的制定过程中，而是容易发生在部门规章的制定过程中。因为，如前说述，法律的立法权限归属于全国人大或其常委会，行政法规的立法权限归属于国务院，在民主和法治不断健全、发展的今天，我们完全有理由相信，作为国家最高权力机关和最高行政机关，全国人大及其常委会和国务院不大可能受到某个部门利益驱动的影响；而且《立法法》规定“法律和行政法规的制定、修改和废止，适用本法”，而国务院部门规章则不然，其制定、修改和废止，仅是“依照本法的有关规定执行”，这是有所区别的。很显然，法律和行政法规的制定必然是程序上要求更加严格，受到的监督也必然越多；而部门规章就容易在立法过程中导致不同部门各自为战、各行其是、过分强调部门利益而破坏国家法制统一的现象。因此，在下文中，笔者就大胆地将立法中的部门倾向的概念直接定位为部门规章的倾向。

　　二、部门规章立法中部门倾向的危害性揭示

　　只要深刻剖析立法中部门倾向的概念，就可以揭示出部门规章立法中部门倾向问题的本质就是，行政权力部门化和部门利益法规化。其极端危害性主要表现在以下几个方面：

　　其一，背离了立法的法治原则，必然破坏国家法制的统一和尊严。法治原则，是当今世界国家立法普遍遵循的基本原则之一。我国《立法法》第四条就规定“立法应当依照法定权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。由于部门利益驱动的权力扩张和部门权力争执，导致不同部门对同一法律关系进行调整的规则不同，使得部门规章立法在部门权力扩张和权力相争中趋向混乱，从而严重破坏了国家法律体系的等级有序、协调一致，严重损害了社会主义法制的统一、权威和尊严。

　　其二，背离了立法的民主原则，必然损害行政管理相对人的合法权益。我国《立法法》第五条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。这条规定确立了立法的民主原则。显然，带有部门倾向的部门规章，在制定过程中必然是脱离群众的，如果其经过召开立法听证会、论证会或座谈会等方式，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，那么在群众的监督下，这样的规章就不会制定出台。而且，这些带部门倾向的规章，本身就是以维护部门利益为立法指导思想的，必然漠视行政管理相对人的权利，强化其义务；而过分地为自己争取和设置权力，淡化其管理、维护公共秩序的义务，这样一来，就使得立法为行政部门滥用职权留下了太多的可操作空间，从而将公民权利和利益置于危险的境地，甚至导致损害具体案例中行政管理相对人的合法权益。

　　其三，背离了行政的效率原则，必然导致行政执法效率低下的现象。讲求效率，是行政执法的一项重要原则。而部门规章立法的“部门利益”倾向可能导致部门间职责权限不清，对需要加强管理的行政事务而相互扯皮，或是导致重复管理、交叉执法、重复处罚的现象，而这也正是行政执法效率低下的源头之一。

　　三、对克服部门规章立法部门倾向的几点思考

　　部门规章之所以会产生部门利益的倾向性，其本质原因就在于有立法权限的部门在立法的过程中背离了立法应遵循的原则，而过分强调了本部门的利益，更深层次地说，就是违背了人民的意志。因此，要克服部门规章立法中的部门倾向，关键也在于坚持立法原则，完善立法程序，健全备案、监督制度，从制度设计上确保部门规章立法的严肃性和统一性。

　　（一）完善部门规章的立法程序。

　　民主、科学、公正、合理的立法程序，是人民主权原则和民主立法的保证，是防止立法权滥用，克服立法中部门利益倾向的有效手段。完善立法程序必须建立和完善以下几项制度。一是建立“规章文本起草回避”制度，规定凡与所制定的规章有利益关系的行政部门均不得参与该行政规章立法的起草工作，而是由人大常委会的法制工作机构或政府的法制部门或者委托专家起草，其只能提供必要的有关资料，这在一定程度上可以有效防范部门利益在行政立法中的体现，使立法更公平。二是实施立法公开制度，除了将规章草案公开外，还应将有关立法草案说明及为立法目的而搜集的背景资料、审议草案的会议记录等公之于众，提高立法的透明度。三要完善立法听证制度。听证制度作为一项重要的程序制度，其本质就是体现立法民主，给公众提供直接参与立法的机会。我国《立法法》关于立法听证主持人、听证内容及听证程序等的规定还不明确，需要进一步健全和完善。

　　（二）加强对部门规章的立法监督。

　　立法监督，主要包括内部监督和外部监督。在内部监督上，行政立法主体要建立健全规章的清理修订制度，适时对已出台的法规、规章进行认真清理修订，摒弃那些保护部门利益的内容，把公民利益和公共利益放在更重要的位置。当然，要扼制行政立法“部门利益”倾向，从根本上还要依靠外部监督。这就要求进一步健全立法的备案制度。建议加强全国人大常委会法制工作机构的立法监督工作，对提交的行政规章作实质性和程序性审查，如果发现问题，应提交人大常委会进行审议，决定是否撤销。这样做，可以有效改变目前立法备案制度中“只备不查”的局面，从而对扼制行政立法“部门利益”倾向起到积极作用。　

　　（三）建立对部门规章的司法审查制度。

　　目前，我国行政诉讼法只允许相对人对具体行政行为提出行政诉讼，而不能对抽象行政行为提起。在司法实践中，就有法官因为超前行使对地方法规或规章的违宪审查权、在判决书中宣布其无效而受处分（河南洛阳中院的一位法官，判决省人大制定出台的法规无效，就被免去法官职务）。但是，我们不能不看到的一点是，实际上抽象行政行为（即制定规范性行政文件，或说是行政规章立法）如果规定不当造成的社会危害将远远大于具体行政行为，因为违法的具体行政行为侵害的可能是个别人或少数集体，而具有部门利益倾向的规章立法的侵害对象就是整个社会、整体公众。而为了扼制行政立法部门倾向，仅仅依靠《立法法》的原则规定和立法者自身改正或上级纠正是远远不够的。因此，赋予相对人对行政立法这样的抽象行政行为有提起诉讼的权利，同时赋予司法机关对抽象行政行为的司法审查权，不但十分必要，而且也符合世界行政法的发展趋势。　

（作者单位：福建省宁德市中级人民法院）