[案情]

　　第三人某乡政府在进行街道开发时，原告潘某有偿取得了该乡东街东侧一处土地的土地使用权。原告为在此处建房，于2003年4月25日向该乡政府申办了《村镇建筑许可证》。准备建房时，遭到涂某的阻拦，在2003年上半年的一次争执中，原告向涂某出示了其办理的《村镇建筑许可证》。涂某于2005年3月20日向被告该乡政府隶属的县政府申请复议，以乡政府为潘某颁发的《建筑许可证》准许原告建房处是自己的老宅，侵犯了其土地使用权；且该《村镇建筑许可证》是乡集镇建设管理办公室颁发的，其不具备颁发建筑许可证的资格为由，请求撤销该证。

　　被告受理后，通知该乡政府在10日内提出书面答复，并提交有关证据、依据。但该乡政府在此期限内未予提交。被告依据《行政复议法》第二十八条的规定，视为该具体行政行为没有证据、依据，于2005年5月15日作出行政复议决定，撤销了该乡集镇建设管理办公室2003年4月25日为潘某颁发的《村镇建筑许可证》。

　　原告诉称，第三人某乡政府为其颁发《村镇建筑许可证》，未侵犯第三人涂某的权益，涂无资格申请复议；涂于2003年上半年就见过该证，于2005年3月20日申请复议，超过了三个月的法定期限，被告不应受理涂的复议申请；被告未通知原告作为第三人参加复议程序，属程序违法。请求撤销被告的复议决定。

　　被告辩称，涂某于2005年2月1日得知原告办有建筑许可证，其复议申请未超过法定期限；复议可以采取书面审查的方式，无需通知潘某作为第三人；该乡政府在法定期限内未提交证据、依据，应撤销其颁发的建筑许可证。请求维持该行政复议决定。

　　第三人某乡政府述称，虽未在法定期限内向复议机关提出答复意见，但提交了证据材料；原告办理建筑许可证处的土地是在乡政府进行街道开发时取得的，为其颁证，程序合法；乡集镇建设管理办公室是代表乡政府为原告颁证的，未超越职权，请求撤销被告的复议决定。

　　第三人涂某与被告意见一致。

　　[分歧]

　　两种不同意见：

　　一种意见认为被申请人收到复议机关的通知后，未在法定期限内提交为潘某颁发《村镇建筑许可证》所依据的证据和依据，根据《行政复议法》第二十八条的规定，视为该具体行政行为没有证据、依据。作为复议机关的被告根据该条规定撤销该《村镇建筑许可证》，适用法律正确，应予以维持。申请人的复议申请是否超过法定期限，某乡政府为涂某颁发《村镇建筑许可证》是否侵犯潘某的合法权益，是复议机关进行实体审查时才考虑的，因被申请人未提交证据，复议机关无法予以审查。《行政复议法》第二十二条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见” 。被告不通知潘某作为复议程序的第三人并无不妥。应根据《行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决维持被告2005年5月15日作出的正政复决字（2005）03号行政复议决定。

　　另一种意见认为，被告通知某乡政府在10日内提交证据、依据，因乡政府未提交，被告完全有必要就涂某的申请是否超过法定期限，被告颁证是否侵犯涂的权益，听取潘某的意见。但被告未通知其作为第三人听取其意见，致使该两项事实未予查明。被告称实行书面复议，无需通知潘某作为第三人，属对法律的误解，程序违法。涂某称乡政府为原告颁证侵犯了其土地使用权，却未向复议机关提交任何有效证据，被告应不予受理其复议申请。

　　[裁判要点]

　　法院根据《行政诉讼法》第五十四条第二项第1、3目之规定，判决撤销该行政复议决定。

　　[评析]

　　该乡政府为原告潘某颁证有诸多违法与不当之处，但该案的被诉对象是县政府的行政复议决定，就其复议而言值得探讨的问题有：

　　一、复议机关应否通知该《村镇建筑许可证》的持有人潘某作为复议程序的第三人?

　　持否定意见者的理由为：根据《行政复议法》第二十二条规定，该案申请人未提出申请，是否有必要听取第三人的意见由复议机关负责法制工作的机构掌握，并且该条规定的是“可以”而不是“必须”听取第三人意见。所以，被告不通知潘某作为复议程序的第三人并无不妥。

　　笔者认为应通知潘某为复议程序的第三人。理由为：（一）申请人申请撤销的是潘某的建筑许可证，其与复议有着直接的利害关系。《行政复议法》第二十二条规定行政复议原则上采取书面审查的办法，但并未规定实行书面审查，可以不通知被申请撤销证件的持有人作为第三人。如此显属对法律的错误演绎；（二）可以听取第三人意见不等于可以通知利害关系人为第三人，这是两个不同的概念。混淆一起属对法律的曲解。如不通知其为第三人，如何听取其意见。（三）该案不仅应列潘某为复议程序的第三人，而且复议机构有必要听取其意见。因为被申请人因故未能提交证据和依据，复议机构完全有必要就申请人的申请是否超过法定期限，乡政府为潘某颁证是否侵犯涂某的合法权益听取潘某的意见。该证在潘某手中，涂某何时见到，潘某最清楚。复议机构未能这样做，导致该两项事实未能查清。

　　二、申请人的申请是否超过法定期限，乡政府为潘某颁证是否侵犯涂某的合法权益，能否因被申请人未提交证据而放弃审查?

　　持肯定意见者认为，因被申请人未提交证据，该两项事实无法予以查明。应视为申请人的申请未超期，颁证行为侵犯其合法权益，即其具有作为申请人的资格。

　　笔者认为该两项内容属复议程序方面的问题，不应因被申请人放弃举证而不予审查，应当而且可以予以查明。因为《行政复议法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法。第十七条规定行政复议机关受到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理。该案中的复议申请人提出申请时，未提交任何证据证明乡政府的颁证行为侵犯了其合法权益，同时应听取该证持有人潘某的意见，申请人是何时知道该证的，以查明申请人的申请是否超过法定期限。庭审查明乡政府颁证未侵犯申请人的权益，且其申请超过法定期限，所以复议机关不应予以受理。

（作者单位：河南省正阳县人民法院）