内容提要：

　　劳动教养是行政处罚还是行政强制措施，审判实务中、法学理论界均存在争论，直接影响法院对因劳动教养提起行政诉讼案件地域管辖权的确定。本文首先介绍法学理论界对这一问题的不同观点；其次，对产生争论原因进行简要分析；第三，提出应将劳动教养认定为行政强制措施的观点和理由。

　　《行政诉讼法》第十八条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款，对上述十八条的“原告所在地”的范围作出了解释，它包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。

　　福建省沙县人民法院在是否应当受理本县外出经商人原告王孔水不服被告深圳市劳动教养管理委员会劳动教养决定行政诉讼一案件时，就本院对该案能否适用行政诉讼法第十八条的规定行使管辖权引起争论。一种意见认为，劳动教养属于限制人身自由的行政处罚，不属于限制人身自由的行政强制措施，不能适用行政诉讼法第十八的规定，原告住所地法院对本案没有管辖权，本院不能受理原告的起诉；另一种意见认为，劳动教养属于限制人身自由的行政强制措施，应当适用行政诉讼法第十八条的规定，原告住所地法院可以对本案行使管辖权，本院应当受理原告的起诉。那么，劳动教养是属于行政处罚还是行政强制措施呢？对这一问题的法律定性，它涉及到人民法院对因劳动教养提的行政诉讼案件正确行使管辖权的问题，是法院从事立案和行政审判工作的法官们必须面对和作出明确回答的问题。本文就这一问题进行简要的探讨，以期得出具有法律依据的答案。

　　一、法学理论界的观点

　　长期以来，法学理论界对劳动教养是属于限制人身自由的行政处罚，还是属于限制人身自由的行政强制措施，一直存在两种截然不同的观点。有的学者认为劳动教养是一种比较特殊形式的行政处罚，或是一种更为严厉的处罚形式。如：由应松年主编的《中国行政诉讼法教程》一书中，认为“行政处罚还有一种比较特殊的形式，即劳动教养……劳动教养是行政机关对一贯违法、屡教不改或者有轻微违法犯罪行为尚不够刑事处罚并有劳动能力的人采取一种惩处性劳动教育措施……比其他行政处罚更严厉。”①；由罗豪才主编的《中国行政法教程》一书中，认为“除（警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、或者吊销许执照，行政拘留）上述六种处罚外，现行的行政处罚中还有一种更为严厉的处罚形式，即劳动教养。”“劳动教养是对染上某种恶习，实施某种职业、习惯性的违法行为或轻微犯罪行为，但尚不够刑罚处罚，且又有劳动能力的人所适用一种改造、制裁性处罚形式。”②有的学者认为劳动教养是一种限制人身自由的行政强制措施。如：由皮纯协、冯军主编的《国家赔偿法释论（修订本）》一书中，认为“劳动教养是行政机关对违反治安管理处罚条例，犯有轻微违法犯罪行为，但又不够刑事处罚且又有劳动能力的人所实施的一种强制性教育改造措施”③；由蔡小雪所著的《行政审判中的合法性审查》一书中，认为“劳动教养。即指劳动教养委员会对违反治安管理经教育不改，或犯有轻微违法犯罪行为，但尚不够刑罚处罚，且又有劳动能力的人采取的一种强制性教育改造措施”。④

　　二、产生不同观点的原因分析

　　学者们之所以对劳动教养是限制人身自由的行政处罚还是行政强制措施的定性存在不同的观点，我们认为有以下两点原因。

　　第一，法律、行政法规将劳动教养定性为行政强制措施。1957年8月1日第一届全国人大常委会第七十八次会议批准、1957年8月3日国务院公布的《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）第二条规定：“劳动教养是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。”1987年1月21日国务院以国发(1982)17号通知转发了公安部《劳动教养试行办法》（以下简称《办法》）第二条又规定：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种办法。”上述《决定》和《办法》均明确规定劳动教养是一种行政强制措施。

　　第二，劳动教养更多体现行政处罚的法律特征。

　　1、现行劳动教养的目的是为了制裁违法行为，与行政处罚的直接目的相一致，而行政强制措施的直接目的是为了保障某种行政决定或某种法定义务的履行。行政主体施行行政强制措施，如对相对人予以限制人身自由，在相对人履行义务或应允履行义务之后，可以立即解除其限制人身自由。而行政主体实施行政处罚，则不以对方在处罚后作出何种行为而取消原处罚。如相对人因实施某违法行为而被行政主体予以限制人身自由，不能因相对人在限制人身自由后停止了某违法行为而予以解除。根据1979年11月29日国务院公布的《国务院关于劳动教养的补充规定》第三条规定：“劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。”因此，劳动教养不具备上述行政强制措施的本质特征，而属于行政机关对违反行政管理秩序的公民在相当长的时间内限制其人身自由，强制其进行劳动改造的一种行政处罚。

　　2、行政处罚是一种法律制裁行为。行政主体实施行为是因为相对方违法，故行政处罚后通常要在相对方档案中予以记载和保留。行政强制措施只是为了保障行政处理、行政处罚决定的实现，并不以相对人实施了违法行为为前提，故对于行政强制措施一般不在相对人档案中予以记载和保留。而1981年6月10日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》第一条第二款规定：“劳教人员解除教养后三年内犯罪，逃跑后五年内犯罪的，从重处罚，并且注销本人城市户口，期满后除确实改造好的以外，一律留场就业，不得回原大中城市。”1981年7月6日最高人民法院《关于劳动教养日期可否折抵刑期问题的批复》又规定：“如果被告人被判处刑罚的犯罪行为和被劳动教养的行为系同一行为，其被劳动教养的日期可以折抵刑期，关于折抵办法，应以劳动教养一日折抵有期徒刑或拘役的刑期一日，折抵管制的刑期二日。”从上述规定，不难看出劳动教养是一种处罚，并成为刑事案件量刑时的从重处罚情节，即将劳动教养作为处罚的前科对待，同时把劳动教养同刑事处罚的拘役、有期徒刑相等同，处罚强度比管制更严厉。

　　3、《决定》是国务院根据解放初期的我国国情和社会背景，对劳动教养的对象、性质、处理程序和管理机关作了简明的规定。当初劳动教养制度及名称的确立，是基于内部肃反中，收容安置从机关清理出来那些既不够判处刑罚，而政治上又不适宜继续留用的人，通过组织他们劳动生产和教育改造，促其成为自食其力的劳动者。其内涵带有劳动就业、社会安置的性质。为此，《决定》对需要实行劳动教养的人规定了“由民政、公安部门，所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，经省、自治区、直辖市人民委员会或者它们委托的机关批准。”所以，在处理程序上是先由有关单位或家长提出申请，然后再由行政机关决定。上述程序表明当时实施劳动教养不属行政机关单方行为，因此，此时的劳动教养制度还不具备行政诉讼意义上的具体行政行为的法律特征。但是，随着以后多次非立法程序的修改补充，劳动教养的法律性质已潜移默化地游离出行政强制措施的法律范畴。1982年1月21日未经全国人大批准而由国务院转发公安部的《办法》，对《决大为十一章六十九条，其中增加了许多新的立项，扩大了劳动教养的对象，删除了由有关单位或家长的申请程序，改为由行政机关单方面的决定，同时将原有劳动教养部门的护卫武装全部改为由人民武装警察担任，与我国现行的监管改造罪犯的性质相当接近，使原来的强制感化教育、安置就业的场所笼罩上了惩罚改造的色彩。此外，1987年1月1日起施行的治安管理条例第三十条、第三十二条也规定了对违反治安管理行为的人，除可以给予治安处罚外，亦可依照规定实行劳动教养。至此，劳动教养的性质已完全从行政强制措施中脱离出来，成为一种行政处罚中最为严厉的人身罚。

　　正是由于法律规定的劳动教养的法律性质与劳动教养制度所表现出的法律特征互相矛盾，劳动教养法律性质难以得到统一的认识，给人民法院对因劳动教养提起的行政诉讼案件正确行使管辖权带来了困难。

　　三、应定性为行政强制措施

　　劳动教养的法律性质究竟是属于行政处罚还是行政强制在理论上可以进行探讨和争论。但是，人民法院处理因劳动教养提起的行政诉讼时，就必须对劳动教养的法律性质作出明确的定性，以便正确地适用《行政诉讼法》第十八条规定，确定案件的地域管辖权。笔者认为，应把劳动教养定性为限制人身自由的强制措施。其理由是：第一，它有法律、法规上的依据。不论是《决定》还是《办法》都明确规定劳动教养是行政强制措施，这是人民法院认定劳动教养属于限制人身自由的强制措施的法律依据，尽管许多学者的学术观点与上述规定相冲突，但两者是法律、法规与学术观点的冲突，前者具有法律效力，后者不具有法律效力。第二，认定劳动教养是行政处罚没有法律依据。《行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”行政处罚法规定的行政处罚种类中，并没有将劳动教养作为一种行政处罚的种类加以规定，因此，认定劳动教养是行政处罚没有法律依据。第三，有利于被劳动教养人员实施司法救济。

　　我国现今进城务工、经商、求学人员的数量十分庞大，被实施劳动教养的人中，这种流动人口占有很大的比例。如果原告住所地法院对因劳动教养提的行政诉讼案件无管辖权，会给他们进行司法救济来很大困难。对于外出务工、经商、求学人员来说，一旦被劳动教养，就失去人身自由，只能委托家中亲属代为提起行政诉讼，如果只能到被告行政机关所在地的法院起诉，不论经济上、空间上和时间上无疑都给被劳动教养人带来很大的困难和阻碍，不利于被劳动教养人员及时通过司法救济途径保护自己的合法权益和纠正行政机关违法行政行为。因此，认定劳动教养属于限制人身自由的强制措施，被劳动教养人员可以依据《行政诉讼法》第十八条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款的规定，选择原告户籍所在地、经常居住地、被限制自由地或被告机关所在地法院起诉，有利于被劳动教养人员实施司法救济。

　　劳动教养是一项倍受争议制度，程序规范和实体规范都存在诸多缺陷，实施过程极易侵犯公民的合法权益。但是，它仍然是我现行存在的一项法律制度，对人民法院来说，明确劳动教养的法律性质属于行政强制措施，并适用《行政诉讼法》第十八条，确定因劳动教养引发的行政诉讼案件的地域管辖权，有利于保护公民法人和其他组织的合法权益，及时纠正行政机关违法行为。

①应松年主编：《中国行政诉讼法教程》，当代世界出版社2000年版，第49-50页。

②罗豪才主编：《中国行政法教程》，人民法院出版社1996年版，第212页。

③皮纯协、冯军主编：《国家赔偿法释论（修订本）》，中国法制出版社1996年版，第91页。

④蔡小雪：《行政审判中的合法性审查》，人民法院出版社1999年版，第297页。

（作者单位：福建省沙县人民法院）