在《行政复议法》中，明确规定对行政机关的具体行政行为不服必须先提起行政复议，对行政复议决定不服才可提起行政诉讼的，只有第三十一条第一款。

　　这一款规定，公民、法人、或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

　　对这一款规定，在实践中有诸多理解，其中突出的问题是，如从文义理解则使需行政复议前置的具体行政行为扩大化，并与《国土管理法》相关规定不一致。

　　基于这种情况，最高人民法院于2003年作出《关于适用<行政复议法>第三十一条第一款有关问题的批复》。这个司法解释将这一款解释为，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源的所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十一条第一款规定。

　　这一司法解释将第三十一条第一款规定的行政机关具体行政行为限定为对自然资源所有权或者使用权的确认行政行为。在司法实践中，有这样的案子。国土管理部门注销个人的宅基地使用权证。乡政府以处理决定形式，对有争议的两户农民的宅基地进行划界。这是否为对土地使用权确认的具体行政行为？这两个案子是实践中一直有争议的，一个就是发证问题，另一个就是处理纠纷的决定问题。

　　因而要对《行政复议法》第三十一条第一款及最高人民法院的司法解释的作出正确理解，有必要弄清行政确认这种具体行政行为的特征。所谓行政确认，是指行政主体对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。行政确认是对行政管理相对人的行政法律关系或者权利义务的认可或否定。发证行为，属于确定形式的行政确认，指对个人或组织的法律地位与权利义务的确定，其中包括颁发土地使用证这样的发证行为，当然注销土地使用证同样也应属于发证行为的情况，对于行政机关注销土地使用证具体行政行为不服的，必须先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。

　　许多情况下，一般是先有行政确认行为，然后才能据以作出有关处理决定。乡镇人民政府对个人之间土地使用权纠纷作出的处理决定，是具有居间性质的行政裁决行为，不属于土地使有权的确认行为，故而此类行政处理决定，不属于《行政复议法》第三十一条第一款规定的必须行政复议前置的情况，当事人不服此类处理决定，可以直接人民法院提起行政诉讼。

（作者单位：江苏淮安市淮阴区法院）