一、引言

　　行政诉讼是以被诉具体行政行为进行合法性审查为核心的诉讼，与刑事诉讼、民事诉讼有明显的区别，在行政诉讼中，主要是审查具体行政行为的合法性问题，理所当然行政机关要向人民法院提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。我国《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负举证责任。”那么，在行政诉讼中为何要被告承担举证责任，作为行政相对方的原告是否还要向人民法院提供证据。如果提供不出，将承担何种法律后果呢？

　　（一）举证责任的涵义

　　举证责任是指行政诉讼当事人必须承担的证明案件事实的责任①。举证责任的基本涵义包括两个方面：一是指由谁提供证据证明案件事实，即提供证据责任的承担；二是指当不能提供证据证明案件时法律后果由谁承担。不能仅仅把举证责任看成是一种义务或负担，而应首先将其看成一种制度，一种确定胜诉和败诉的制度。设定举证责任制度，旨在建立一种规则，根据这种规则，如果法律要求特定当事人对某一待证事实负有举证责任，该当事人就有责任提供证据证明该待证事实存在或不存在。如果该当事人提不出证据或者提出的证据不具有可采性，或该当事人提出的证据与对方当事人提出的证据相比，不具有优势，该当事人将处于败诉的地位。可见举证责任制度意味着举证责任承担者在诉讼过程中处于正方的地位，而不承担举证责任的一方则扮演着反方的角色。原则上，举证责任承担者提供的证据是本证，不承担举证责任的一方提供的证据则是反证，承担举证责任意味着承担更重的举证负担，同时，也承担更多的败诉风险。

　　（二）举证责任的性质

　　举证责任的性质，诉讼法学界存有争论，主要有以下三种学说：一是权利说。认为举证责任是当事人的诉讼权利；二是败诉危险负担说。认为举证责任的性质“并非权利亦非义务，仅为当事人为得胜诉判决之实际上必要②。”换言之，不主张、不举证时将导致败诉，如果不想败诉，就得举证；三是义务说。认为举证责任是当事人的诉讼义务，当事人必须举证。笔者认为，举证责任既不是权利，也不是义务，而是法律预先设定的一种法律后果。它所要解决的问题是在一定事实是否存在难于查明而法院又不能以此为由拒绝裁判的情况下，应由谁承担不利法律后果的问题。

　　二、行政诉讼的举证责任的分配规则。

　　解决当事人之间的纠纷，是法院的职责。依通常的规则，法院在进行裁判时，必须首先确定作为裁判基础的事实关系是否存在，然后才能适用相应的法律来判断其法律效果，并最后作出裁判。如果法院经过证据调查，表明当事人所主张的事实，其存在或不存在的问题获得确定，则不产生待证事实存有不明的现象，从而不发生法院无法适用法律进行裁判的情形。但是，如果法院及双方当事人，由于缺乏证据，无法使待证事实明确时，就会在诉讼上发生事实不明的现象。在这种情况下，法院不得以待证事实存有不明为由，拒绝对该诉讼进行裁判，因而发生法院如何对该诉讼进行裁判的问题。如果不能对此作出判决，就永远不能解决当事人之间的纠纷，无法实现诉讼制度的目的。法院的裁判只有两种结果，要么是原告败诉，要么是被告败诉。面对此种情况，当事人一定会有疑问，在事实难以查明的情况下，究竟谁负举证责任？谁应承担败诉的后果。这就是举证责任的分配问题。

　　(一) 被告负举证责任的原则

　　我国《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这就确定了我国的行政诉讼制度采取被告负举证责任的分配原则，作这种规定主要是基于以下理由：

　　1、行政机关与行政相对人相比，更有举证能力。由于在行政法律关系中，行政机关和行政相对人处于不平等地位，他们之间是一种管理与被管理的关系。行政法律关系的产生基于行政机关的单方面的行为。行政机关作出某种具体行政行为，应有相应的事实和法律依据，才能有效成立③。因此，在行政诉讼中，审查具体行政行为是否合法时，理所当然的应由行政机关对其作出的具体行政行为负举证责任，提供作出该具体行政行为的证据及所依据的规范性文件。行政机关作出具体行政行为时，应当遵循“先取证、后裁决”的法定程序规则。不得在没有事实根据的时候作出任何决定，否则，就是程序违法或滥用职权。进入行政诉讼程序之后，如果行政机关在法定期限内举不出证据，便说明其已经违反了法定行政程序规则，已经违法，理应由其承担败诉责任。

　　2、行政诉讼所要解决的是被诉具体行政行为的合法性问题，而该具体行政行为是由行政机关作出来的，行政机关行使行政管理职权掌握着必要的技术手段和工具，了解职权范围内的有关规范性文件，并享有一定的自由裁量权，为具体行政行为收集证据并作出具体行政行为是职责范围内的事情，与行政相对人相比，容易完成举证责任，所以行政机关应当对该具体行政行为的合法性承担举证责任。

　　3、行政机关承担举证责任，是行政法治原则的要求。行政法治原则的基本要求是行政机关必须依法行政，其作出的任何具体行政行为都必须建立在有充分证据证明的事实基础之上，否则，行政机关就是在凭臆测办事，就是属于专断，甚至有滥用职权的恶意，让行政机关承担举证责任。有利于促使行政机关依法行政，有利于促使行政机关在行使职权时，坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，切实做到先取证、后裁决。

　　(二)原告承担举证责任的情形。

　　尽管在行政诉讼中由被告承担举证责任，但并不等于原告就不向法院提供任何证据④。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称若干解释)第二十七条“原告对下列事项承担举证责任：(一)证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；(二)在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。”

　　1、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。

　　行政案件立案前，行政相对人应当承担证明其符合一定程序要件的举证责任，否则就不能进入以后的诉讼程序，如行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，则应提供证据证明该具体行政行为的存在。具体行政行为具有书面形式的，应在起诉时向法院提交正本或复印件，具体行政行为是口头形式的，则应在起诉时向法院提交证人证言，视听资料等证据。提供具体行政行为侵犯其合法权益的证据，且被告必须明确适格；案件属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖；如果法律、法规规定行政复议前置，还要提供已申请复议及复议结果的证据，如果原告提供的证据证明其起诉符合法定条件，但是被告认为原告的起诉超过法定起诉期限，则被告必须提供证据证明。

　　2、在起诉被告不作为案件中，证明其提出申请的事实。

　　行政机关的行政行为有依申请的行政行为和依职权的行政行为，依申请的行政行为是指行政主体只有在相对人申请的条件下方能作为，没有相对人的申请行政主体便不能主动作出的行政行为。依职权的行政行为是指依据行政机关所具有的法定行政权，不需要行政相对人的申请便可作出的行政行为⑤。《若干解释》规定，原告在起诉被告不作为案件时，证明向行政机关提出申请的事实的举证责任由原告承担。但是《若干解释》对行政机关以职权的行政行为未作具体规定，只是一概而论，依职权的行政行为应由行政机关主动作出，如果要原告再举出证明其提出申请的事实，则是不科学的，故在最高人民法院关于《行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定有二项例外，“（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”上述两项是不作为案件中免除原告举证责任的情形。

　　3、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损害的事实。

　　行政赔偿诉讼不同于一般的行政诉讼，双方当事人之间已不是具体行政行为的合法性之争，而主要是行政赔偿问题，在确定损害的存在与否以及损害的范围和程度时，不完全采取被告负举证责任的原则，而是参照民事诉讼的规则，要求行政赔偿请求人对其主张进行举证。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条规定：“原告在行政赔偿诉讼中，对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”可见原告请求行政机关赔偿损失的，应举出证据证明以下事项：(1)损害事实的存在，损害事实即实际上已经发生或者一定会发生的损害结果⑥；(2)受损害的程度，即具体损失的数额及计算；(3)受损害的事实与被告的具体行政行为有因果关系；(4)在法定期限内提起赔偿诉讼；(5)单独提起赔偿诉讼的，经行政机关先行处理。

　　（三）人民法院依职权调取证据的情形

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织，公民调取证据。”但在审判实践中，为防止人民法院代替当事人取证现象的发生，规范人民法院在行政审判实践中正确行使调取证据的权利，《若干解释》第二十九条规定下列情形之一的，人民法院有权调取证据：(一)原告或者第三人及其诉讼代理人提供了线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的；(二)当事人应当提供而无法提供原件或者原物的。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对人民法院调取证据作了具体规定，其中第22条规定了法院依职权调取证据的情形，根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织，公民调取证据，(一)涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；(二)涉及依职权追加当事人，中止诉讼，终结诉讼，回避等程序性事项的。第二十三条规定了原告和第三人申请法院调取证据的情形，原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请人民法院调取下列证据材料：(1)由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；(2)涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；(3)确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。人民法院主动调取证据是一项重要的诉讼活动，对人民法院正确、及时处理案件很有意义。但取证除符合上述情形外，还要注意以下几点：1、须依法定程序进行，如对专门性问题需要鉴定的，应交由法定部门鉴定；2、取证应迅速及时；3、在必要时，可依行政诉讼法第三十六条的规定，采取证据保全；4、行政处罚是否显失公证的问题，由于被告可以不就具体行政行为是否合理举证，人民法院可依职权主动取证；5、对于应当提供原件或原物而无法提供的，应由法院依法核查或调取。

　　三、行政诉讼中当事人的举证期限

　　1、被告的举证期限

　　《行政诉讼法》第四十三条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”虽然该条明确规定了被告收到起诉状副本之日起十日内为其举证期限，但并未规定被告不举证或逾期举证的法律后果。在审判中，不利于操作、鉴于此，最高人民法院2000年3月10日起颁布施行的，《若干解释》第二十六条第二款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”该解释明确了被告不举证或者超过举证期限举证的不利法律后果为被诉具体行政行为没有证据、依据。但该解释对“正当理由”的规定过于笼统，无形中给被告逾期提供证据的理由增加了自由解释的权利。人民法院对此也不好把握。在具体操作上也缺乏法律依据，故在2002年10月1日起施行的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条进一步规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”第二款规定，“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”

　　根据上述规定，被告对被诉具体行政行为的举证时限，应当是在收到起诉状副本之日起十日内提供证据，因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，而需要逾期提供证据的，应当向人民法院提出延期提供证据的书面申请，经人民法院准许后，方能逾期提供证据，在逾期提供证据的正当事由消除后的十日内，被告应当向人民法院提供证据，如果不能提供的，将视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

　　2、原告和第三人的举证时限

　　我国的《行政诉讼法》没有规定原告和第三人的举证时限，因此在审判实践中经常出现原告和第三人随意提供证据的现象，不但严重违背诚实信用原则，也干扰了诉讼活动的正常进行。其实在行政诉讼中，不仅被告要受举证时限的限制，原告也应遵守举证时限的规定，否则，不利于平衡当事人之间的关系，也不利于发现客观事实，从而影响法院的威信。

　　《行政诉讼证据规定》第七条对原告和第三人的举证时限作了明确规定，“原告或第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证的权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供证据而在第二审程序中提供证据的，人民法院不予接纳。”从上可以看出原告或第三人提供证据的时间是在一审开庭审理前或人民法院指定的交换证据之日，依法逾期提供证据的最后时间限制在二审中。与被告相比是比较宽泛的，这样的规定是考虑了原告在行政诉讼中始终处于弱势地位，有利于保护原告和第三人在行政诉讼中的合法权益，有利于法院公平裁判。

　　四、其他证据规则

　　行政诉讼中，除了上述举证责任分配规则外，还有一些其他证据规则，这些规则在诉讼中也起着举足轻重的影响，对人民法院的正确裁判也至关重要。

　　(一)补充证据规则

　　补充证据规则是案件已有证据不足以证明案件待证事实，当事人依法主动或人民法院要求补充相关证据，从而证明案件待证事实的诉讼活动，补充证据的目的是便于人民法院全面准确审查判断认定已有的证据和待证事实，排除非法证据。《行政诉讼法》第三十四条第一款之规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”人民法院有依职权责令当事人补充证据的权力。但该条未对被告补充证据的条件作出限制，在审判实践中，有的法院可能错误地理解该条的含义，允许被告无限制的补充证据，其中有些可能是行政机关在作出具体行政行为之上后补充调查取得的⑦。因此，《若干解释》第二十八条规定：“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据。(一)被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力的事由不能提供的；(二)原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”第一项是：被告作出具体行政行为前已收集证据，因正当理由在法定期限内未向法院提供的，属于延期提供证据的情形。第二项在《行政诉讼证据若干问题的规定》第2条，进一步规定为“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”该条的规定，给予被告其于原告、第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据而补充相应证据的机会，更有助于程序公正的实现。

　　(二)证据采信规则

　　人民法院审理每一起行政案件，都应对所有的证据客观地进行分析，不带偏见，成见和个人情绪等主观色彩，不受任何外界影响和干扰，客观地按照证据三性来确定每一个证据的证明力及证明力的大小，并根据所有证据对案件事实作出事实求是的认定。要做到这一点，不仅要求法官具有事实求是的品质，还要掌握正确的证据采信规则。所谓证据采信规则，就是法院在已经提供的一系列证据中认定，采用具有证明力和可信度的证据时必须遵循的规则⑧。因各类证据的特点，证明方式等不同，所以审查判断不同种类证据的步骤与方法也应有所不同⑨。行政诉讼中证据的采信应遵循以下几点：1、一方当事人提出的证据，对方当事人认可或不予反驳的，法庭可予采信。2、双方当事人对同一事实分别举出相反的证据。但均无足够理由否定对方的证据，法庭应分别审查，并结合其他证据决定是否采信。3、法庭对未经过庭审质证证据不予采信。4、对被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后收集的证据及自行向原告和证人收集的证据，不能作为法院裁判的依据。5、复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为法院维持原具体行为的根据。6、被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的依据。

　　五、结语

　　行政诉讼中举证责任分配有其特殊性。在承担的主体上与刑事诉讼、民事诉讼不同，而是由被告承担举证责任。被告承担举证责任，既可以促进行政机关依法行政，防止其滥用职权，又可以对行政相对方的合法权益予以保障，使行政相对方不因行政机关滥用职权，自己又无法举证，而得不到实际不效的司法保护。但在某类行政案件中，有时原告的举证责任甚至超过被告，这并不违背行政审判的法学理念，总之，无论是原告还是被告，为了获得胜诉，都会在诉讼过程中主张对自己有利的事实，都必须就此负担举证责任⑩。在审判实践中人民法院应根据案件的具体情况，具体分析，以公平合理为原则分配举证责任及时正确裁判行政争端。

注释：

① 沈岿：《行政法与行政诉讼法》，人民法院出版社2002年第1版，第158页

② 叶自强：《民事证据研究》，法律出版社，2002年第2版，第141页。

③ 罗豪才：《行政法学》北京大学出版社2000年第3版，第355页

④ 樊崇义：《证据法学》法律出版社2003年第3版，第298页

⑤ 李国光主编：《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>释义与适用》人民法院出版社2002年第1版，第223页

⑥ 李国光主编：《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>释义与适用》人民法院出版社2002年第1版，第21页

⑦ 甘文：《行政诉讼司法解释之评论》中国法制出版社2000年版，第93页

⑧ 沈岿：《行政法与行政诉讼法》人民法院出版社2002年第1版，第165页

⑨ 蔡小雪：《行政审判中的合法性审查》人民法院出版社1999年第1版，第41页

⑩ 沈岿：《行政诉讼举证责任个性化研究之初步》载北京大学远程教育法学课

参考资料

中文论著

1、沈岿著《行政法与行政诉讼法》人民法院出版社　 2002年版

2、罗豪才主编《行政法学》北京大学出版社　2000年版

3、李国光主编《最高人民院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>释义与适用》 人民法院出版社　 2002年版

4、甘文著《行政诉讼司法解释之评论》中国法制出版社　2000年版

5、樊崇义编《证据法学》法律出版社　2003年版

6、叶自强著《民事证据研究》法律出版社　 2002年版

7、蔡小雪：《行政审判中的合法性审查》人民法院出版社　1999年版

8、沈岿：《行政诉讼举证责任个性化研究之初步》载北京大学远程教育法学课件

（作者单位：河南省封丘县人民法院）