《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。该法条蕴含了行政诉讼的举证规则，突出了行政诉讼的特点。本文拟从行政诉讼过程中原告的举证责任、被告的举证责任等方面初略探讨和分析，并结合审判实践，以其对行政诉讼举证若干问题进行研究，达到促进行政审判法学应用研究的目的。

　　一、有关行政诉讼的举证责任问题。

　　举证责任，其法律内涵就是指诉讼当事人诉讼过程中，对自己的诉讼主张不能提供证据予以证明，就要承担败诉的法律后果。即当事人在不能举证的情况下，必须承担败诉责任。在举证责任方面，行政诉讼的举证规则和民事诉讼的“谁主张，谁举证”举证规则存在着很大的区别。

　　为保证人民法院正确、及时地审理行政诉讼案件，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，支持和监督行政机关依法行使行政职权是行政诉讼的三大目的，为实现这三大目的，人民法院只有在查明案件事实的基础上才能根据有关法律法规作出准确裁判。如何查明事实，唯有充分运用行政诉讼举证规则。由于当事人在启动行政诉讼程序之前已经历了行政执法程序，而行政执法程序先于行政诉讼程序而存在，并且直接影响到行政诉讼程序，而且行政程序规则又要求行政机关在作出具体行政行为之前，必须要有相应的事实根据，所以这就要求行政机关在作出具体行政行为时要公正、合法，同时要求行政机关在行政诉讼中对被诉的具体行政行为的合法性承担提供符合法定证明标准的说服证明责任。被告作出具体行政行为是行使国家权力的结果，其行为必须以事实为根据，以法律为准绳，同时还必须遵循行政处罚法规定的处罚原则，在作出具体行政行为之前应该保证所用的证据符合法定的证明标准，否则其作出的具体行政行为将被依法撤消。当然，我国行政诉讼法规定被告承担举证责任，主要也是根据当事人的举证能力来定的，一般来说，衡量当事人的举证能力的标准主要有以下两个方面，一是证据应当或者事实上为哪一方当事人所掌握和控制；二是由哪一方当事人承担举证责任所造成的困难最小。基于此，由于行政诉讼中原告不是被诉具体行政行为的作出者，不了解被诉具体行政行为作出的具体过程，特别是不知道被告行政机关审查判断证据的过程，而且原告也不可能向被告行政机关了解有关收集、判断和使用证据的情况，更不能向行政机关调取必要的证据，因而原告对被诉具体行政行为的举证能力非常有限，要求原告对被诉具体行政行为提供证据在实际上是不可能和不现实的。而相比之下，被告行政机关就不同，被诉的具体行政行为是由被告作出的，其对具体行政行为形面的过程最为了解，具有充分的举证能力。如果被告方不能提供充分的证据来证明被诉具体行政行为合法，这既不是因为它不了解有关情况，也不是因为它没有举证能力，而是因为其在作出被诉具体行政行为之前根本就没有调取足够和充分的证据，因此，被告应当对自己行为的合法性承担全部举证责任。

　　二、行政诉讼中被告承担的举证责任。

　　针对被告方在行政诉讼中承担的举证责任，我国《行政诉讼法》第三十二条和《行政诉讼法若干问题解释》中都有法条明确规定，概括而言，行政诉讼中被告方应就下列情况承担举证责任：1、与被诉具体行政行为合法性有关的事实；2、作出被诉具体行政行为的法律依据；3、当被告状行政机关与原告之间因起诉时效问题发生争议时，认为原告方起诉已超过法定起诉期限的事实。上述三点，前两点没有什么多大争议。主要在于第三点，即被告需对原告起诉是否超过法定起诉期限承担举证责任。由于被告方在作出具体行政行为时负有告知原告行政复议权和法定起诉权的义务，那么这个证据只能由被告方提供。如果被告方对原告起诉期限提出异议，而又不能提供充分确凿的证据，那就只能说明被告行政机关没有告知或者没有按照法定程序告知原告起诉权，原告的起诉期限只能从原告实际知道起计算。具体认为应当由被告行政机关对原告起诉是否超过起诉期限负有举证责任的理由如下：1、告知行政管理相对人诉权和起诉期限是行政机关的法定义务。因此，如果行政机关告知行政相对人诉权和起诉期限的，就应当推定为行政相对人不知道诉权和起诉期限。行政机关如果要认定行政相对人知道诉权和起诉期限，就必须向法院提供证据来证明原告已经知道或应当知道诉权和起诉期限。倘若行政机关提供不出证明原告已经知道或者应当知道诉权和起诉期限的证据那么法院就只能推定行政相对人不知道诉权和起诉期限。2、依照法律规定，行政机关向行政相对人作出具体行政行为后，应当向行政相对人发出具体行政行为文书，行政相对人应当对具体行政行为文书签收；行政相对人若拒绝签收，行政机关工作人员应当记录在卷并由在场人签字或盖章予以说明。即使行政机关通过邮寄或公告方式送达，也应有相应的单据或书面存根加以佐证。如果行政相对人已向法院提供其不知道诉权和起诉期限的证据，被告行政机关认为行政相对人提供的证据不真实时，行政机关完全具有提出反驳行政相对而言人的证据的客观条件。3、虽然《行政诉讼法》规定了被告对被诉具体行政行为的合法性负有举证责任，未明确规定对原告的起诉期限是否超过负有举证责任，但根据谁主张谁举证的通用法则，也应当由被告行政机关对原告起诉是否超过起诉期限负举主责任。

　　三、行政诉讼中原告承担的举证责任。

　　行政诉讼法明确规定行政诉讼中被告承担举证责任，而不是说在行政诉讼中原告不承担举证责任，只是没有像规定被告举证责任那样明确和具体。事实上，行政诉讼程序的启动，是由于原告起诉而引起的，那么原告至少应当对其起诉是否符合法定条件等相关事项承担举证责任。同时，对某些证据由原告举证非常困难，而由原告提供就比较容易时，这部分就应由原告举证，如原告示依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第四（四）、（五）、（六）项规定，认为自己符合法定条件而申请颁发许可证和执照，行政机关不予答复的；申请抚恤金而行政机关没有依法发给的，此时，原告向人民法院提起行政诉讼时，对于行政机关的上述不作为事实，由被告行政机关自己来证明行政不作为事实的存在不仅比较困难而且也不可能，同时也会给原告的诉权保护带来不利。因此，这部分证据就应当由原告自己承担举证责任。另外，根据《行政诉讼法》第四十一条规定，原告提起行政诉讼必须符合的四个条件之一是要有“具体的诉讼请示求和事实依据”。此时的“事实依据”就是指能够证明行政机关作出具体行政行为事实的直接根据和相关依据。因此，原告在提起行政诉讼时，应对行政机关的作为或不作为这部分事实承担举证责任。最高人民法院在关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的司法解释中第二十七条将原告应该承担的举证责任作了具体分配和归纳，使行政诉讼的举证责任在当事人之间有了进一步的明确分配。根据该条规定，原告应对下列事项承担举证责任：1、证明起诉符合法定起诉条件；2、在起诉被告不作为的案件中，证明其向被告提出过申请的事实；3、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明其因受被诉具体行政行为侵害而遭受损失的事实；4、其他应当由原告承担举证责任的情形。在上述原告的举证内容中，尤以原告证明自身起诉符合法定条件最为明显。《行政诉讼法》第四十一条规定了原告起诉必须符合下列条件；（一）原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）必须有明确的被告；（三）要有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。除此之外，行政诉讼法还在其他条款中规定了当事人的起诉条件。归纳起来，原告的举证责任主要表现为对具体行政行为的“事实根据”和“其与被诉具体行政行为之间是否存在法律上的利害关系”负有举证责任。具体表现以下几个方面：

　　1、原告起诉时首先应当证明的是其本身就是与被诉具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。依照行政诉讼法的规定，只有与被诉具体行政行为存在有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，才具备原告主体资格。与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，是指与被诉具体行政行为之间有法律上的权利义务关系。原告在提起行政诉讼时，应当对其是这被诉具体行政行为设定权利和义务的公民、法人或者的特殊性。对于经过复议程序的，原告又要证明其与行政复议或提出复议申请而行政机关不予复议行为之间具有法律顾问上的利害关系。对于行政复议决定维持原具体行政行为提起行政诉讼的，如果原告仅就原具体行政行为提起诉讼，则原告只要能证明其与原具体行政行为具有法律顾问上的利害关系即可。

　　2、要有明确的被告。原告在提起行政诉讼时必须明确指出侵犯其合法权益的机关是谁，即原告要举出证据，证明谁作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，否则，应当视为没有证据，原告就要承担不予受理或驳回起诉的法律后果。

　　3、要有具体的诉讼请求和事实根据。原告在提起行政诉讼开始时，负有举出：“事实根据”的举证责任，即只有原告举出的证据能够证明被诉具体行政行为存在并且符合其他起诉条件，原告的起诉法院才有可能受理。结合行政审判实践，笔者认为，原告在提起下列行政诉讼时应当提供相应证据：1、原告对行政复议决定不服提起诉讼，原告要向法院提供被告作出的行政复议决定，包括行政机关口头宣布的行政复议决定及其他相关证据；2、行政复议机关拒绝复议或者裁决不予受理以及复议机关在法定期限内未作出行政复议决定的，原告应当向法院提供能够证据原具体行政行为存在的法律文书、罚没收据、收款收据等事实根据。行政复议机关在法定起诉期限内未作出行政复议决定的，原告除应当向法院提供原具体行政行为存在的证据外，还应当向法院提供其申请行政复议机关要求复议的有关申请时间内容的证据，这样便于法院计算核准原告的起诉期限。

　　4、原告对行政复议机关不予复议行为提起行政诉讼的，应当向法院提供其向被告申请行政复议事实证据，如通过邮寄申请行政复议书的收据，被告拒绝复议的答复函、不予复议决定书和有关被告拒绝复议或不予答复的证人证言等。

　　5、对正在受到不法侵害的公民或组织申请行政机关予以保护其人身权和财产权而行政机关不履行其法定职责的，原告在提起行政诉讼时应当提供下列证据：首先，原告或者委托人向行政机关提出了申请；其次，被告申请行政机关保护其人身权、财产权时，其人身权或财产权已受侵害或正在遭受侵害或面临侵害的切实危险境况。另外，接受申请的行政机关必须具有相应的法定职责，如果原告选择错误，向不具有法定职责的行政机关申请保护，该行政机关如果拒绝申请或不予答复，就不构成此类案件的形成条件。最后，行政机关针对原告的保护申请存在拒绝申请或不予答复的行为。

　　6、行政机关在作出具体行政行为时，不制作、不送达决定书的，原告如何实现举证责任呢？笔者认为，对这一类诸如行政机关不制作、不送达相应行政法律文书的行政诉讼案件，人民法院应当从合法的角度，公平的角度来帮助原告实现诉权。其理由如下：首先，行政机关在作出具体行政行为时，除非在极为特殊的情况下，采取法定口头形式作出决定外，行政机关都应采取书面形式作出具体行政行为，这是由行政机关行使的是国家行政管理职权重要性所决定的，同时该具体行政行为还涉及到行政相对人一方的权利义务。因此，行政机关在作出具体行政行为时，不制作、不送达相应行政法律文书的行为本身就属违法行为。其次，从公平的角度考虑，不能让行政相对一方承担因为行政机关违法行为而造成的不利后果。再次，《行政诉讼法》司法解释中规定，只要原告能够证明具体行政行为确实存在，人民法院就应当受理。同时，行政诉讼法还规定人民法院可以依职权向有关组织和个人调取证据，弄清原告起诉的具体行政行为是否确实存在，以帮助原告实现诉权。

　　7、关于行政赔偿部分的举证责任，原告应当对具体行政行为侵犯其合法权益造成财产损失的事实提供充分和确凿的证据。在行政赔偿诉讼中，适用“谁主张，谁举证”的举证通用原则。

　　四、行政诉讼中特殊的举证责任。

　　在行政诉讼中，由被告方承担主要举证责任，由原告方承担必要举证责任，这是行政诉讼中举证责任的一般性。然而在审判实践中，还存在着举证的特殊情形，即当事人的补充证据问题和法院的调取证据问题。这是行政诉讼中举证的特殊性。《行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”。在当事人补充证据问题中，存在着以下两种情形：一是被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力及正当理由不能提供的，二是原告或者第三人在行政诉讼中提出了其在被告实施具体行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。被告补证可分为对自己提供的证据的补证和反驳原告提供新的证据的补证。前者是由于在作出具体行政行为时已经收集，但因不可抗力等事由未能在举证期限内向法院提供，因此，就被诉具体行政行为而言，被告此时补充的证据不是新收集的证据，而是在其作出具体行政行为之前已经依法收集的证据。后者是由于原告或第三人在行政诉讼中提出了其在被告实施具体行政行为过程中没有提出的反驳理由或证据材料，被告通过补充新的证据而对原告所举证据予以反驳。另外还有一种较为特殊的举证责任，即人民法院调取的证据。我国《行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据”。人民法院依职权调取证据和当事人举证构成了我国证据制度的两个方面，也是证据来源的两个途径，在实践中有不少证据并非当事人都能取得，一些证据只有法院依职权才能获得。对于好些能够证明当事人行为合法，而当事人又确实不能取得的证据，如果人民法院不依职权帮助当事人取得证据，就会使当事人的合法权益得不到保护。当然，人民法院依职权调取证据是建立在当事人举证不能的基础上的，目的是为了帮助当事人提高举证能力，使得当事人在举证不足而主观上又无过错的情况下，不致承担不利或败诉法律后果，以求得法律的保护和客观公正。具体而言，人民法院只有在原告或第三人及其诉讼代理人提供了证据线索但又确实无法自行收集而申请人民法院调取证据，或者当事人应当提供证据原件或原物而事实上无法提供的，只有在这两种情况下，人民法院才可以依职权调取证据。在法院调取证据这种特殊的举证程序中，结合审判实践，笔者认为应当注意以下几个问题：1、要处理好法院调取证据和当事人举证之间的关系。如果片面强调当事人举证责任，而忽视法院调取证据诊断谁主张谁举证，一切证据都有由当事人承担举证责任，即使是当事人有法定事由不能举证也不管不问，那么当事人的合法权益就有可能得不到有效保护。2、要处理好法院调取证据过程中与当事人之间的关系，即法院在调取证据时要处在一个适当的地位上，要处在“被动状态”，以体现法官的“中立性”，同时，法院依职权调取的证据也要经过当事人当庭质证，这样才能使当事人对法院调取的证据的真实性和客观性不存在疑虑，也才能使案件双方当事人在向法院提供证据的程序上得到公平对待。3、法院依职权调取的证据应当作为提出请求的当事人一方提供的证据出示，由另一方当事人质证。如果法院依职权调取的证据被推翻，则应当由提出请求的一方当事人承担举证不能的责任。

　　4、法院依职权调取证据必须先由当事人提出申请，否则，法院不能主动也不能动员当事人申请法院去调取证据。5、法院依职权调取证据必须有是当事人举证不能的客观事实存在。6、法院确定采信依职权调取的证据时，应当当庭向当事人说明理由及申请的理由。7、法院依职权调取的证据不能代替被告对其作出的具体行政行为而应负的主要举证责任。

　　起诉状副本送达之日起十日内没有提供证据的，一般不要轻易认定该具体行政行为没有证据和依据，有正当理由逾期提供的除外。这里的“正当理由”主要的指被告行政机关不是因为自身原因在法定期限内不提供证据，而是出现了不可抗力的情况延误了举证。对难于判断是否属于“正当理由”时，法院应当从有利于解决当事人实际问题的角度和公平的原则出发，适当地把握举证规则。作为被告行政机关的诉讼代理人，包括律师在提供证据时，也应依照被告举证时限的规定。在行政赔偿诉讼中，对被告行政机关及其诉讼代理人就与赔偿数额相关的证据，则不受被告举证时限的限制，但也必须在庭审结束前提供。

作者单位：

　　湖北省宜昌市夷陵区人民法院

　　湖北省宜昌市中级人民法院