复议前置时，复议机关怠于行使复议权包括两种情况：一是复议机关不作为；二是复议机关不予受理复议申请。什么是行政不作为，情况比较复杂，理论界也没有一个统一的说法，笔者倾向于最高人民法院江必新院长的观点。不作为是指行政机关在法定期间内或合理的期间内不给予答复或未作出任何行为，前提是行政机关在一定期间内没有任何作为。一般是指复议机关受理复议申请后，在法定的期间内不作出复议决定或其他任何决定。根据江必新院长的观点，可以看出行政不作为不包括复议机关不予受理复议申请的情况。因此，复议机关怠于行使复议权，既包括复议机关行政不作为，又包括复议机关不予受理复议申请。这也是笔者没有采用传统的“不作为”的概念，而采用“怠于行使复议权”概念的原因之所在。

　　根据我国的法律规定，复议有两种情形：一是前置性复议；二是选择性复议。针对选择性复议的情形，当事人对原具体行政行为选择复议后，复议机关怠于行使复议权时，当事人对原具体行政行为不服可以直接向人民法院提起诉讼，一般不会产生歧义。但是，针对前置性复议的情形，当事人对原具体行政行为提起复议后，复议机关怠于行使复议权时，当事人对原具体行政行为不服能否直接向人民法院提起诉讼，理解上多有分歧意见不能统一：一种观点认为，复议前置时，复议机关怠于行使复议权，当事人只能对复议机关的怠于行使复议权的行为直接提起诉讼，而不能直接对原具体行政行为提起诉讼。这种观点认为《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）第22条的规定只能适用选择性复议的情形，而不适用前置性复议的情形。另一种观点认为，复议前置时，只要当事人向复议机关提出了复议申请，即使复议机关怠于行使复议权，当事人也可以直接对原具体行政行为向人民法院提起诉讼。这种观点认为，《解释》第22条既适用选择性复议的情形，也适用前置性复议的情形。

　　笔者认为，上述两种观点都有偏颇之处。复议前置时，人民法院要做好行政诉讼案件的受理工作，切实保护当事人的诉权，就要在案件受理工作中正确地理解和适用法律条文的规定。

　　《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”第38条规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人也可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”根据上述法条规定，复议前置时，公民、法人或者其他组织应当先向行政复议机关申请复议，对复议不服的，才能向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的，从其规定。

　　《解释》第22条规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”对《解释》第22条的理解，一种观点认为该条只适用复议选择性的情形，不适用复议前置性的情形。笔者认为该种观点是错误的，因为法条并没有明确排除复议前置性的情形。因此《解释》第22条既适用复议选择性的规定，也适用复议前置性的规定。根据第22条的规定，只要复议机关在法定期间内不作出复议决定，不论是复议选择性的情形还是复议前置性的情形，当事人对原具体行政行为不服，都可以作出原具体行政行为的行政机关为被告对原具体行政行为向人民法院提起诉讼。因为复议机关受理复议申请后，法定期间内虽然没有作出复议决定，但是原具体行政行为已经进入实质的复议程序。同时，如果不允许当事人对原具体行政行为提起诉讼，对当事人也是不公平的。当事人对复议机关的不作为不服的，应当以复议机关为被告对复议机关的不作为行为提起诉讼。但是，从《解释》第22条的规定可以看出，《解释》第22条的规定不包括复议机关不予受理复议申请的情形。这也是复议机关行政不作为之所以不包括不予受理复议申请的情形的法律依据，同时为《解释》第33条将复议机关怠于行使复议权分为两种情形的规定创设了理论基础。

　　《解释》第33条规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不受理复议申请或者在法定期间内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”根据该条规定，复议前置时，公民、法人或者其他组织未申请复议而直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不予受理复议申请或者在法定期间内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。这里包括两种情形：一种是复议机关不受理复议申请，作出不予受理决定；一种是复议机关受理复议申请后，法定期间内不作出复议决定。针对第二种复议机关受理复议申请后法定期间内不作出复议决定的情形，《解释》第22条规定的比较清楚，应适用《解释》第22条的规定。针对第一种复议机关不予受理复议申请的情形，一种观点认为，只要当事人向复议机关提出了复议申请，复议机关不受理复议申请是复议机关的事情和当事人没有关系，当事人就可以直接对原具体行政行为以作出原具体行政行为的行政机关为被告或者对复议机关的不予受理复议申请的行为以复议机关为被告向人民法院提起诉讼，人民法院应依法受理。另一种观点认为，复议机关不受理复议申请，原具体行政行为未进行复议，根据复议前置的规定，原具体行政行为未经复议的，当事人不能直接对原具体行政行为提起诉讼，而只能直接对复议机关的不予受理复议申请的行为不服提起诉讼。笔者同意第二种观点。

（作者单位：江苏省徐州市贾汪区人民法院）