《行政诉讼法》第10条明确规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提起抗诉。”由此可见，我国在行政诉讼领域，现行法对检察机关监督行政诉讼的权力仅作了原则性的规定。人民检察院对行政诉讼活动如何实行法律监督，尚有不少争议，在实践中也处于摸索阶段。检察机关有否提起行政诉讼的权利及相关的起诉范围、方式和地位等，是一个颇具争议的理论问题和实践问题。

　　现实生活中由于大量滥施行政职权损害国家利益和公民权益的案件频繁发生、有关法律规定的缺位，对检察机关“行政公诉权”问题的研究也渐渐提上日程。如有的国家税务机关不依法征税，或非法减免税等行政不作为案件，以及行政机关不严格遵守法定程序，违反程序非法给予相对人某种权利等案件。通常，这类违法案件中，受益者为相对人，让其起诉是不可能的。那么究竟应由谁有权针对滥施行政职权的行政机关提起行政诉讼？又如有的案件行政管理相对人虽遭受重大损害因惧怕得罪行政机关而不敢起诉等等，同样的问题也会因此产生。

　　检察机关“行政公诉权”是指检察机关以国家名义将一定种类的行政案件向人民法院提起诉讼，由其进行审判，以维护国家、社会公益的一种权力。探讨检察机关“行政公诉权”，对于进一步完善检察制度，促进行政机关依法行政，保障国家、社会公益和行政相对人的合法权益，促进我国民主法制建设具有重大的现实意义。

　　各国检察机关“行政公诉权”的法律实践

　　大陆法系各国检察机关“行政公诉权”，是与行政诉讼制度的产生相伴而生的。如法国早在1799年拿破仑设置的国家参事院里就设置了检察处，主管行政诉讼案件。法国检察机关得以公益代表人的身份对行政机关因不当或违法行政行为而损害社会公益的案件提起诉讼，并且有权对行政法院的违背社会公益的判决提起上诉。

　　在英美法系国家，英国得授权公民或某些机构在对行政违法行为没有足够的权利提起诉讼，不享有充分的原告资格时，经检察长同意以检察长的名义提起诉讼。美国的行政诉讼制度被称为司法复审制度，美国的联邦总检察长可以参加任何他认为涉及国家利益和公民权益的行政诉讼案。行政诉讼过程中，检察官有权参加对案件的调查和提起诉讼，有权进行程序性和实体性的监督，并且有权参加对行政案件的司法复审。以监督法案的裁决的合法性。同时美国判例中“私人检察总长”理论认为，国会有权以法律指定检察长以外的其他当事人就行政行为申请司法审查，主张公共利益。

　　两大法系对“行政公诉权”进行了类似规定，即扩大了原告范围，从而扩大了司法审查的领域，并且检察机关“行政公诉权”可清晰地划分为直接起诉权和间接起诉权两种。在检察机关提起行政诉讼的案件范围因各国的行政诉讼制度不同，所依据的理论不同而各不相同。总的来看，许多国家对于检察机关提起行政诉讼的案件范围是相当广泛的，几乎不受限制。在检察机关提起行政诉讼的地位和权利方面，各国检察机关在行政诉讼中的身份与地位不尽相同，有的规定为“原告人”，例如英国、匈牙利等国；有的规定为“公益代表人”，例如法国、德国、意大利等国。

　　在原苏联、东欧各国社会主义时期，各国法律均规定检察机关可就行政违法行为向法院提起诉讼。检察机关干预某些行政诉讼案件，既是程序意义上的参与者，又是实体意义上的裁决者，其职权广泛。

从世界范围而言，对检察机关“行政公诉权”的设置都是持肯定态度的。之所以如此，这是由行政诉讼的本质特点决定的。我国一直以来沿用着司法与行政合一的体制，没有建立起现代检察制度，也根本谈不上规定检察机关“行政公诉权”。虽然1990年《行政诉讼法》10条、第64条对检察机关的行政诉讼法律监督权进行了原则规定，但我国行政诉讼没有明确规定检察机关提起行政诉讼的权利、范围、方式和地位等。应该说，这方面我们与世界各国通行的作法不一致，需要尽快引入和构建检察机关“行政公诉权”制度。

　　创设检察机关“行政公诉权”的必要性

　　为什么要在已有行政相对人“起诉权”的基础上，创设检察机关“行政公诉权”？我们认为主要有以下必要性：

　　1、“以一种国家权力对另一种国家权力加以监督和制约”的需要。世界各国立法、司法、行政权力运作的现实及发展趋势是：行政权十分强大且还在不断地膨胀，司法权相对弱小。为了保持各种权力之间的平衡，使权力能合理运作，必须采取强有力的体制、措施来监督和制约行政权。为制约行政权力的滥用，司法机关对行政行为进行审查、监督的行政诉讼应运产生。在我国，检察机关与法院同属司法机关，有共国制裁违法行为、防止行政权力滥用等方面发挥着重要作用。但随着行政权力的膨胀、行政纠纷的纷繁复杂，单靠法院对行政权力加以监督和制约已有力不从心之虞，特别是有些行政案件由于种种原因不能顺利、正常地进入诉讼程序，法院又受“不告不理”、“诉审分离”原则的制约，不能依职权主动追究，审判权对行政权的制约、监督就因起诉受阻大打折扣。而国家检察机关本身的性质和职责，表明它实质上具有国家整体利益的维护者或者公共利益代表人的身份，这种身份就决定它应当充当公共利益的代表，有对无人控告的、涉及国家利益、社会公益的行政违法行为，提起行政诉讼的权力，从而保障国家权益、社会公益不受侵害。因此赋予检察机关“行政公诉权”，并以法律监督者的身份配合法院审查、监督行政违法行为，就加大了对行政违法行为的监督力度，强化了司法权，改变了司法权相对弱小的状况，增强了司法权对行政权的监督和制约。

　　2、解决现实生活中某些特殊的行政案件特别是“经济公益诉讼”领域特定类型案件的需要。因为行政纠纷双方是领导与被领导、管理与被管理的关系，地位是不平等的，在很多情况下，相对人难以追究行政机关的行政违法行为。这种不平等必须在诉讼中予以排除，并恢复二者之平等。本质上，行政诉讼就是对行政活动不平等所采取的一种补救措施。因此，针对此类案件的这种不平等以及行政诉讼起诉机制受阻的事实，应赋予国家检察机关“行政公诉权”，给予在行政管理中处于服从地位的相对人以补救，从而平衡行政机关和相对人的不平等地位，维护国家法律的尊严和统一实施，促进行政机关依法行政，充分保护国家、社会公共利益及公民、法人或其他组织的合法权益。而对社会经济领域中某些特殊的行政案件起诉主体缺位或不适宜由行政相对人起诉的问题，许多经济法学者提出，为解决此类案件，应该建立独立的经济公益诉讼制度。“经济公益诉讼”只是在专门的社会经济领域囊括各种不同性质诉讼的一种专门诉讼形式，依据三大诉讼的程序性和实体性法律法规来开展即可，“经济公益诉讼”规则绝无创设的必要。一定程度上“独立经济公益诉讼规则”的假设是针对我国检察机关在经济领域检察监督工作不力的现状而提出的，赋予检察机关“行政公诉权”可以填补这些案件中法律救济机制缺失的窘境。

　　3、实现行政诉讼宗旨、为进一步建立违宪审查制度奠定基础。当前行政诉讼法实施中存在着许多问题，主要有：告状难（具体表现为不愿告、不敢告、不能告、不会告等）；受理难（具体表现为法院不愿受理、不敢受理等）；审理难（具体表现为法院难以公正、独立审判，法律、法规、规章难以适用等）；执行难等。并且“在当前的行政诉讼实践中存在着行政诉讼宗旨被扭曲的倾向，迫切需要建立行政公诉制度以纠正这种时弊。”正因为存在上述问题，所以行政诉讼法实施以来，行政案件普遍较少。1993年至1997年共5年时间，全国法院共审结一审行政案件281974件，而全国行政庭3200多个，平均每个行政庭每年审理17件行政案件。与行政诉讼案件数量很少情况刚好相反的是，向法院申请行政强制执行案件却大幅度增长。1993年至1997年全国法院执行了行政机关申请执行的处罚决定929567件，是同期行政诉讼案件的3倍多。可以认为，行政诉讼法的主要目的已经被扭曲，立法者预设的保护行政相对人合法权益的法律功能未充分发挥，相反却向保障行政效率转变，司法权变成了强化行政权的工具，与行政诉讼的宗旨背道而驰。建立检察机关“行政公诉权”制度，使很多违法行政行为并不因无人提出控告而逃避司法审查，并且检察机关可以配合法院开展受理、审理、执行等工作，这样就有利于解决行政诉讼法实施中存在的问题，保障行政诉讼宗旨最终实现，为日后法院开展违宪审查提供经验，更为我国“违宪审查制度”的建立奠定了基础。

　　我国检察机关“行政公诉权”有关法律规定之设想

　　从检察机关“行政公诉权”的性质看，首先，检察机关应具有直接的“行政诉讼起诉权”。如前所述，由于行政诉讼中原被告双方实体地位上的不平等等主客观因素的影响，司法实践中，公民、法人或其它组织对行政机关的违法行为不敢或不愿起诉的现象非常普遍。为了防止行政行为的进一步滥施，也为了维护公民、法人或其它组织的合法权益，更为了落实检察机关“公益代表人”的职责，就有必要赋予检察机关以直接起诉权。其次，在赋予检察机关间接的“行政诉讼起诉权”的问题上应予仔细斟酌。即在公民或某些机构在不享有充分的原告资格、没有足够的权利对行政违法行为提起诉讼时，能否经相应级别的检察长授权同意以其名义（实际上仍是以国家的名义）提起诉讼。笔者认为，国外的“私人检察总长”等理论应不予采纳。因其既有违检察权之公权不得随意授予私人的性质，又有滥用检察权的的危险。所以应将检察机关“行政公诉权”定位为直接的“行政诉讼起诉权”。

　　在界定检察机关提起行政诉讼的案件范围时，笔者认为，检察机关的主要职能在于追诉刑事犯罪，在行政、民事案件中如关涉公益也应依法参与。但任何行政、民事案件均由检察机关起诉在其人力、物力、财力极为有限的情况下既不妥又缺乏可行性。对一些事实清楚、案情简单、争议不大的行政案件，检察机关无需起诉；而对关系到国家、集体和公民的重大权益、性质较为严重、影响较大的案件则应当由检察机关直接起诉。因行政违法行为涉及国家行政权力，侵害的利益客体是双重的：个体利益和国家、社会的利益，只不过各类案件侧重点不同，有的主要侵犯的是个体利益，而有的则主要侵犯的是国家和社会的公共利益。对这两种不同的案件，我们确定检察机关应否介入的标准应有所不同。对于主要侵犯的是国家和社会公共利益，公民、法人或其他组织个体利益受害不大因而不愿起诉的案件（如有关环境污染的案件），检察机关应有权直接以国家的名义提起诉讼；对于主要侵犯的是公民、法人或其他组织个体权益，国家和社会公益受害不大的案件，从市场经济条件下应尊重个人处分权的理念出发，检察机关一般不应干预，但如果受害人不敢、无力提起诉讼，或请求检察机关提起诉讼的行政案件，也应赋予检察机关的“行政公诉权”。但除此之外，对于侵犯公民、法人或其他组织个体权益的案件，检察机关一般不应干预。

　　在检察机关提起行政诉讼的地位方面，因为检察机关提起行政诉讼不是为了自身的权益，而主要为了国家、社会公益，在性质上应有别于行政相对人，其身份和地位就相当于刑事诉讼中的“公诉人”。其理由如下：首先，检察机关提起行政诉讼与一般原告提起诉讼是有区别的，一般的原告都是为了自己的实体权益，自己独立承担诉讼后果。检察机关提起行政诉讼在性质上是“他诉”，或者说是“公诉”。因此用传统行政诉讼“原告人”的概念来套用检察机关的法律身份与地位显然不合适。其次，检察机关是基于法律监督权提起行政诉讼。检察机关作为法律监督机关提起行政诉讼，本身要发挥监督诉讼的职能，但不能因此而称之为“监诉人”。“监诉人”的称谓，只强调了检察机关监督诉讼的职能与权利，而忽视了检察机关的其他功能与权利（如参与诉讼权、调查取证权、发表意见权、抗诉权等），因而是片面的。而“公诉人”的称谓，一方面全面准确概括了检察机关参加行政诉讼的身份和地位，它既是起诉者，又是监督者；另一方面与刑事诉讼中对检察机关的称谓相一致，符合人们的习惯，便于实践中对出庭的检察人员的称呼，座次安排等。

　　在对检察机关“行政公诉权”的行使方式、范围、地位等方面予以明确界定的基础上，在以后对《行政诉讼法》修订时可考虑于“总则”中作以下条文的增补：1、在行政行为损及国家安全、社会公益、公序良俗时，检察机关应当依职权直接向同级法院起诉；在行政行为损及公民、法人、其他组织权益，当事人因各种原因未起诉而要求检察机关直接起诉的，检察机关对当事人申请进行审查后可以依职权直接向同级法院起诉。2、检察机关提起行政诉讼的范围包括以下六类案件：（1）损害国家利益、社会公共利益的行政案件；（2）行政侵权行为后果比较严重，受害人又放弃或不敢或无力提起诉讼的行政案件；（3）人民法院在审理过程中遇到较大阻力的行政案件；（4）行政规章侵权案件；（5）对行政机关作出的有关内部人员有关行政处分、行政奖励、工资福利待遇等行为提起诉讼的案件；（6）其他有重大社会政治意义的行政案件。3、检察机关提起行政诉讼时，以“行政公诉人”的身份参与诉讼，享有当事人的权利义务和法律赋予的监督权。4、检察机关、被诉行政机关对自己提出的主张，均有责任提供证据证明。5、检察机关在诉讼的任何阶段，都有权查阅案卷、参加审查证据以及调查案件的事实和证据，有权对认定案件事实和适用法律提出意见和建议。6、检察机关有权监督法院的审判活动，并对审判活动的违法行为提出纠正意见。7、检察机关有权对法院作出的判决上诉。

(作者单位:河南省新县人民法院)