一、我国行政诉讼蓬勃发展的概况

　　自党的十一届三中全会以来，作为重要法律部门的行政法获得了蓬勃的发展生机和广阔的发展空间。除各个行政管理领域分别制定了比较健全和完善的规范和调整该领域的行政法律规范外，还制定了同意适用于各行政管理领域的法律规范。如1989年由全国人大制定了《中华人民共和国行政诉讼法》，1990年由国务院制定了《中华人民共和国行政复议条例》，1994年由全国人大常委会制定了《中华人民共和国国家赔偿法》，1996年由全国人大制定了《中华人民共和国行政处罚法》，1997年由全国人大常委会制定了《中华人民共和国行政监察法》，1999年由全国人大常委会制定了《中华人民共和国行政复议法》等。为正确理解和适用《中华人民共和国行政诉讼法》，结合全国行政审判工作实际，最高人民法院于2000年3月8日作出了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，并于2000年3月10日施行。行政诉讼证据是行政诉讼的核心问题之一，我国现行行政诉讼法有关证据的规定比较原则，难以解决行政审判是中复杂的证据问题，迫切需要对行政诉讼证据制度加以改革和完善，制定一套比系统详尽和明确的有关证据问题的司法解释以适应行政审判工作发展的需要，于是2002年6月4日最高人民法院审判委员会第1224次会议讨论通过了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，2002年10月1日开始施行。

　　二、《行政证据规定》的特点

　　 1、体现了司法改革的基本精神

　　最高人民法院关于《人民法院五年改革纲要》中提出“要进一步完善质证和认证制度”。肖扬院长在2002年7月全国高级法院院长会议上强调：“建立符合行政诉讼特点的举证、质证、认证原则”，是最高人民法院2001年改革的重点之一。按照改革纲要的要求，《行政证据规定》突出了改革的精神。内容上力求既能反映审判工作实际，又不简单地迁就现实，保持必要的前瞻性；既能体现法律的原则性，又注意在法律框架内的灵活性，以适应复杂的审判实际需要。同时，还注意吸收证据理论的研究成果，积极借鉴国外成功的证据立法和司法经验。

　　 2、突出了行政诉讼证据和程序的主要特点

　　行政诉讼是以对被诉具体行政进行合法审查为核心的诉讼，在许多方面与刑事、民事诉讼有着明显的区别。其中，很重要的内容是审查被告作出具体行政行为时认定的事实和所依据的证据。这就产生了行政程序证据与行政诉讼证据之间的特殊关系。也就是说，行政程序中已经作为事实根据的证据，具有很强的“案卷主义”色彩。被告对作出的具体行政行为承担举证责任是行政诉讼证据的一个重要原则。因此，在举证责任的分配、举证期限的确定、证据的收集补充等方面，被告与原告的权利义务有明显的不同，《行政证据规定》体现了行政诉讼证据制度的特色和保护弱者、追求实质上的法律平等的精神。

　　3、反映WTO 和我国加入WTO 法律文件的要求

　　　WTO 有关法律文件对相关证据问题作出了明确规定，涉及行政程序和司法程序，体现了证据裁判主义的正当程序观念。为适应我国加入WTO 的形势，《行政证据规定》WTO 的要求，在一些条款中作了相应的规定。如规定了“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予接纳”。如规定了外文书证要说明证据来源、经所在国公正机关证明、我国使领管认证、翻译机构盖章或者翻译人员签名等。

　　4、具有较大的可行性和可操作性

　　随着行政审判方式改革的深化，各地法院在建立和完善证据规则方面积累了许多经验，《行政证据规定》充分吸纳了各地法院的成熟经验，对一些目前处于尝试阶段的做法，则不急于作出规定，由各地法院继续实践，进一步完善。《行政证据规定》有利于统一各地不尽相同的做法，避免各行其是，落实法制统一原则。此外，《行政证据规定》在体例、结构和内容上尽可能做到科学、系统和具体、明确，并保持相对完整性，便于审判人员适用和操作。

　　5、符合司法解释的性质和定位

　　《行政证据规定》作为适用法律的司法解释，在内容上具有不同于法律的特点。《行政证据规定》按照审判程序的阶段加以确定，便于法院审判和当事人参与诉讼，体现了法律原则范围内的灵活性，使一些规定具有一定的弹性。

　　三、举证责任分配和举证期限

　　1、根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

　　举证责任是指当事人根据法律规定对特定的事实提供相关的证据加以证明的责任，若不能提供证据，将在诉讼中承担不利的法律后果。行政诉讼法第三十二条中规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政凶横为的证据和所依据的规范性文件。”该条是行政诉讼举证责任分配的基本原则，是行政诉讼证据规则区别于民事诉讼“谁主张、谁举证”证据规则的核心。在行政法律关系中，原告和被告处于不平等地位，他们之间是一种管理和被管理的关系。行政法了关系的产生是基于行政机关的单方面性。行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实根据，二要以法律、法规等规范性文件为依据。因此，在行政诉讼中，被告不仅要提供作出具体行政行为的事实根据和法律法规等规范性文件的依据，而且应通过其向法院提供的材料证明被诉具体行政性的合法性。被告提供的证据如果不足以证明被诉具体行政行为是合法的，则承担相应的败诉责任。

　　举证期限是指负有举证责任的当事人，应当在法律规定和法院指定的期限内向法院提供证明其主张的响应的证据材料，逾期不提供证据材料的，法院则不予采纳。行政诉讼法第四十三条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”虽然该条明确规定了被告收到起诉状副本之日起十日内其举证责任期限，但并未规定被告不举证或逾期举证的法律后果。鉴于此，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二十六条第二款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认为该具体行政行为没有证据、依据。”《若干解释》进一步明确了被告不举证或者超过举证期限的不利法律后果为被诉具体行政行为没有证据、依据。被规定第一条第一款在承继前述规定的基础上，在第二款中进一步规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”

　　举例说明：如原告于某某诉被告某市工商局某工商分局侵权一案。2001年8月份该工商分局经检大队五、六名执法人员以原告于某某涉嫌在二中市场一商店内销售假冒伪劣商品为由，对其商店进行突击检查未发现问题。由于特权思想，执法人员随即从车上取下写“该商店销售假冒伪劣商品正在接受检查”的一个大红标牌竖立在该商店门口，遭到原告拒绝，双方发生进一步争执，围观群众越来越多，有人提醒原告把牌子留下到法院起诉，被告后意识到问题严重，随后于原告争抢牌子，由于在场群众多原告将牌子留下，在律师介入下拿着该牌到某法院起诉，请求法院确认被告上述行为违法，并赔偿经济损失，当时该市法院行政庭系统正在开展行政审判观摩庭活动，该案在当时又属新型案例，中院要求该法院定期开庭，并通知区、县行政审判人员到该院参加该案庭审观摩，又联系新闻媒介进行报道宣传，被告某工商分局开始还想以标牌上未盖章拒绝承认是其行政行为，后看到有一、二十份群众证言，不得不承认是其所为，态度转变，通过各种关系找到原告律师及原告本人承认错误，劝其撤诉。原告提出条件撤诉可以，必须免去当时带领执法人员前去执法的经检大队长的职务，该工商分局为此作出决定撤消该大队长职务，原告最后开庭前经本院许可，撤回起诉。在本案中，被告在未取得原告违法证据的前提下，违法行政侵犯了原告的合法权益，即使原告有违法行为，被告的行政行为也找不到法律、法规以及规章支持，没有依据，仍然违法。

　　再举一个例子：前些年某法院一干警由于交通违章，被公安交警责令在交通路口举黄旗，其实就是变相示众，等待下一个违章者接班，该干警让朋友帮忙，把当时镜头拍照下来，随后到当地法院起诉，判决结构确认公安机关该行政行为违法。本案中，存在原、被告双方举证问题，原告举出了公安机关行政行为的存在，被告应当举出其行政行为的合法性，然而其行为根本没有法律依据支持，肯定要承担败诉的法律后果。

　　2、原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。

　　被告补充证据是指被告在法定举证期限提交答辩状和全部证据以后进一步提供证据的行为。被告补充证据通常发生在法定举证期限以后。一般情况下，行政机关的具体行政行为主要是基于调查收集的证据而作出的，即先取证，后裁决。在这种情况下，法院是不允许被告补充提供证据的，但是有些原告、第三人在行政程序中，因各种原因未提出申辩 的理由或者相关的证据，却在行政诉讼中提出在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据，这将使行政机关无以应对。该条的规定 ，给予被告其于原告、第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据而补充相应证据的机会，以有助于程序公正的实现。

　　3、根据行政诉讼法第三十二条的规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。

　　行政诉讼法第三十三条规定：“在诉讼过程，被告不得自行向原告和证人收集证据。”该条是 对行政机关收集证据的限制性规定。行政机关作出具体行政行为的程序应当是在查清事实的基础上，然后作出具体行政行为。如果先决定、后取证，尤其是再补充主要的证据，是不符合依法行政的原则的。因此被告在诉讼开始后不能再自行向原告和证人收集证据。这样规定，可以促使行政机关依法行政，防止行政机关轻率、片面地作出具体行政行为，防止行政机关在重新取证时向原告和证人施加压力，以更好地保护公民和组织的合法权益。

　　4、公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。

　　在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：

　　（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；

　　（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

　　被告认为原告起诉过法定期限的，由被告承担举证责任。

　　行政诉讼法虽然明确规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的针箍和所依据的规范性文件，但是该规定并不排除原告在特定情况下承担举证责任的情形，正如《若干解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损害的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。”

　　5、在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。

　　行政赔偿诉讼是一种独立的特殊诉讼形式，它是人民法院根据赔偿请求人的诉讼请求，依照行政素唢呐感程序和搞活赔偿的基本制度和原则裁判争议的活动。在起诉条件、审理形式、适用程序以及证据规则等方面都有其自身特点。我国行政诉讼和国家赔偿法对行政赔偿诉讼的证据规则没有专门的规定，仅有最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》在第三十二条中规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”从证据规则看，行政赔偿诉讼不完全采取“被告负举证责任”的原则，而是参照民事诉讼规则，要求行政赔偿请求人对其主张机关工作人员行使职权的行为侵犯了其合法权益，给其造成了损害事实，则应对损害事实提供相应的证据。所谓损害事实，即实际上已经发生或者一定会发生的损害结果，如违法致公民身体残疾，是已经发生的损害，而因致残疾失去劳动能力，不能取得的劳动收入是一定会发生的损害等事实。该损害事实的证据，则应由赔偿请求人举证，以对抗被告不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。因此，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。

　　举例说明：本院受理王某诉某市某办事处行政侵权赔偿一案。案情：王某经合法批准在胜利路与人民路交叉口做了两个大型广告牌，并与他人签订有广告合同，因某公司在该处进行开发与王某协商要求拆除该广告牌，双方协商不成，一天晚上，在某办事处参与下，该公司将广告牌进行了拆除。本案按讲原告向法院提起诉讼，可以有两个渠道：一个是提起民事诉讼状告该公司；一个是提起行政诉讼状告干事厂，原告选择了后者，接着就是取证。原告首先向公安机关报案称：广告牌被盗。经公安机关侦查结论：拆除广告牌系该办事处行政行为，第二份证据原告通过关系找到办事处，办事处后补了拆迁通知。第三份证据办事处领导录音证据，承认其行政行为的存在。第四份证据有关经济损失方面的证据，本案被告不承认实施了拆除行为，也未就其合法性提出相应的证据和依据。最后本院判决确认办事处拆除行为违法，赔偿原告经济损失3万多元，二审予以维持。

　　6、原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。

　　举例说明：原某、张某不服某交通局行政行为一案。案情：2001年4月13日上午，某交通局的执法人员在某建材市场口对原告原某、张某驾驶的摩托车进行养路费稽查时，原某、张某以执法人员未出示执法证为由，拒绝接受稽查，双方发生争执，执法人员欲扣该车，双方发生冲突，110巡警出警后由某分局处理此事。此后公安机关以射线妨碍公务将张某刑事拘留，检察机关经审查作出不予起诉决定，而后，原某、张某向某法院提起行政诉讼，请求人民法院确认被告查车、扣车的行政行为违法。本案中，原告在举证期限内向本院提交了《河南省人民政府关于实行持证上岗，亮证执法的通知》规定以及《河南省交通规费稽查队稽查工作规定》，按规定执行人员上路执法必须同时具备“河南省交通规费稽查工作证”、“行政执法证”并且要亮证执法，否则，属于行政执法程序违法行为，公民、法人和其他组织有权拒绝，被告在法定期限内未能向该院提供执法程序合法的证据，且未提供其合法的职权来源，最后该法院判决确认被告在本案中查车的行为违法，二审判决维持原判。

　　7、原告或者第三人应当在开放审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。

　　原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予采纳。

　　8、人民法院向当事人送达受理案件通知书或者应诉通知书时，应当告知其举证范围、举证期限和逾期提交证据的法律后果，并告知因正当事由不能按期提供证据时应当提出延期提供证据的申请。

　　9、根据行政诉讼法第三十四条第一款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。

　　对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可责令当事人提供或者补充有关证据。

（作者单位：河南省新乡市红旗区法院）