“救助”取代“收容”，从中可以看出我国政府逐渐从权力本位回归责任本位，从管理本位回归服务本位的趋势。但“救助”的真正到位，我们还有很多工作要做……

　　8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》开始实施，从此，“收容”一词将被“救助”代替。参加了国务院《救助管理办法》立法论证会的国家行政学院教授袁曙宏甚感“欣慰”。“从中可以看出我国政府逐渐从权力本位回归责任本位，从管理本位回归服务本位的趋势。”

　　但他提醒，应该尽快衔接、完善与《救助管理办法》相配套的法规和制度。

　　探索新的治安管理形式

　　一些流动人口较多的城市的媒体报道，随着收容遣送制度的取消，外来人口剧增，给当地治安造成压力，公安机关也有同样的担忧。

　　袁曙宏也注意到这种舆论倾向。他认为，一种旧的制度被废除，新的制度出台，肯定会产生新的矛盾和问题。原来对“三无”人员、乞讨人员实行收容遣送，社会闲杂人员少了，可能会减少犯罪率。但是收容遣送制度建立在限制“三无”人员人身自由的基础之上，严重违背了现代民主法治精神，必须坚决予以废除。

　　“现代法治既要保障大多数人的权益，也要保障少数人的权益；既要保障好人的权益，也要保障有过错的人、甚至违法者的合法权益。公安机关要在保护弱者人身自由的基础上维护社会治安，探索新的救助管理制度，建立新的治安管理形式，而不是把废除收容遣送制度视为治安环境恶化的一个原因。”袁曙宏说。

　　袁曙宏认为，要制定新的相关城市管理法规与之配套、衔接，以解决可能出现的问题。其他法律法规也要随之进一步修改、完善，以配合《救助管理办法》的有效实施。“相信这项工作很快就会开始。”他说。

　　完善农村社会保障制度

　　《救助管理办法》规定，救助站对查明受救助人住址的，应及时通知其亲属或者所在单位领回，对无家可归的，由其户籍所在地人民政府妥善安置。受救助地的县级人民政府应当采取措施，帮助受救助人员解决生产、生活困难，教育他们的近亲属或者监护人履行抚养、赡养义务。

　　袁曙宏说，这意味着，受救助人员不可能长期住在救助站，最终还是要回归家庭的。这要求救助工作必须与其他社会保障制度衔接起来。“如果没有安置好，受救助人员可能在家呆一阵又出来流浪，这就增加了救助工作的压力。”

　　民政部社会福利和社会事务司副司长张世峰接受媒体采访时进一步解释，如果受救助人员有法定赡养人、抚养人，应该通知其法定赡养人、抚养人接回，由家属担负起赡养和抚养职责。对于无法查明法定赡养人、抚养人和户籍所在地的，由救助站所在地安置。对于回到户籍所在地但无家可归的，由户籍所在地政府安置。

　　据了解，目前在城市流浪乞讨的人员多来自农村，他们的社会保障情况并不容乐观。有关资料表明，占中国人口80％的农民，只享有社会保障支出的10％。今年“两会”上，很多代表呼吁制定《社会保障法》，加大对农村社会保障资金的投入，鼓励农民建立个人账户，参加各种商业保险，同时调节个人收入，让富者多分担一些社会保障责任。

　　经费保障要跟上

　　《救助管理办法》很重要的原则之一就是无偿，即社会救助由政府负担经费，县级以上城市人民政府应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障，救助站不得向受救助人员、亲属或者所在单位收取费用。

　　此前，张世峰副司长在解释法规条款时也强调“经费乃重中之重”。他认为，收容遣送中发生的很多问题多与收费有关。在财政保障不到位、资金紧张的情况下，收容站有一个从合理收费到乱收费，再到乱收容甚至强制劳动的过程，所以在新办法实施过程中，财政保障最为关键。

　　有人担忧，虽然《救助管理办法》规定救助站由政府出资，但有的经济落后地区连公务员的基本工资都很难保障，又如何落实救助站的经费？

　　袁曙宏建议，对于经济落后地区，国家可以考虑给予一定的财政补贴，要专款专用，这样一方面可以扶持救助工作，另一方面也可以减少乞讨人员流动到沿海经济发达地区，增加这些流入地区的压力，同时还可以降低救助成本。

　　据媒体报道，目前一些地方已经建设了漂亮的甚至豪华的救助站。袁曙宏担忧，这不符合救助的含义和标准，应当改变。

　　对此，民政部官员强调，收容站改为救助站后，生活条件将不断得到改善，以体现党和国家对救助对象的关怀，但救助站要根据当地经济条件提供救助，不能超标准救助，把救助站变成福利院，使受助人员长期滞留在救助站不走，形成养“懒汉”的不良风气。

　　与《国家赔偿法》衔接

　　人们犹记，孙志刚案中那个命令被收容人员殴打孙志刚致其死亡的护工乔燕琴。为了避免“恶护工”的出现，《实施细则》规定，救助站及工作人员应当严格遵守《救助管理办法》中的“八不准”规定，其中有不准拘禁或者变相拘禁受助人员，不准打骂、体罚、虐待受助人员等，如果违反规定，由该救助站的上级民政主管部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　记者问，如果救助站和工作人员侵害了受助人员的合法权益，受助人员是否可以提起行政诉讼，要求国家赔偿？

　　袁曙宏说，完全可以。虽然没有把国家赔偿写进《救助管理办法》，但因为我国目前的救助还是政府救助而非社会救助，救助站行使的是政府职能，所以它一旦侵害受助人员的合法权益，受助人员就可以提起行政诉讼，要求国家赔偿。

　　曾与民政部门一起负责收容工作的公安机关，在《救助管理办法》中被定位为“引导”：即公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行公务时，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的人，要引导、护送到救助站。

　　有人疑惑，公安机关事务繁忙，能履行以上职责吗？如果不履行怎么办？袁曙宏提醒，《救助管理办法》关于这一条的规定是“应当”而非“可以”，这意味着，引导受助人员到救助站是公安的法定职责，是刚性的。“如果公安机关不履行自己的职责，造成受助人员伤害或者死亡的，就必须为自己的不作为承担法律责任。”