[摘　要]　行政公益诉讼是同被诉行政行为无法律上的直接利害关系的人提起的、以公共利益为目的的行政诉讼，它包括行政公诉和一般主体行政公益诉讼两种形式。西方国家己经建立的相关行政公益诉讼制度可以为我们借鉴。我国建立行政公益诉讼制度需要对现行的行政诉讼的原告资格、受案范围、举证责任等制度进行一定的变革。

　　[关键词]　行政公益诉讼；行政公诉；一般主体代表诉讼

　　一、行政公益诉讼的特征

　　行政公益诉讼，是指同被诉行政行为无法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织所提起的以维护公共利益为目的的行政诉讼。相对于一般行政诉讼，行政公益诉讼有两个显著特点：

　　（一）行政公益诉讼是由同被诉行政行为无法律上的直接利害关系的当事人提起的。

　　所谓无法律上的直接利害关系，是指被诉行政行为未对原告的合法权益直接造成损害，或者原告的合法权益虽受到一定损害，但同该被诉行政行为无直接因果关系，不构成法律上的利害关系。行政公益诉讼这一特点与一般行政诉讼有很大的区别，因为后者大都要求原告是同被诉行政行为有着法律上利害关系的公民、法人或其它组织。

　 （二）行政公益诉讼直接以维护公共利益为诉讼目的。

　　在公益诉讼中原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。尽管一般行政诉讼的判决在对私人利益的保护产生影响时，也会对社会公共利益的维护产生一定影响，但这并不能改变其一般行政诉讼的性质。相反，行政公益诉讼的判决在对公共利益的维护产生影响时，也会对某个人或某些人的利益产生影响，但其公益诉讼的性质也不会因此而改变。维护公益的目的是行政公益诉讼区别于一般行政诉讼的最重要的特征。

　　二、国外相关制度考察

　　1、日本的民众诉讼

　　民众诉讼，是指“请求纠正国家或地方公共团体的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其它与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼”。 民众诉讼有两个显著特征：第一，其诉讼目的不是维护自己的主观上的权利或利益，而是在于纠正国家或地方公共团体机关的不符合法规的行为；第二，民众诉讼的起诉者是基于选举人的资格或其它与自己法律上的利益无关的资格提起诉讼。根据日本《公职选举法》、《地方自治法》，民众诉讼包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于宪法第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国家审查的诉讼等 。其中，最重要的诉讼是居民诉讼，即普通地方公共团体的居民对与自己无法律上直接利益关系，完全以公共团体财产管理的公正行为目的，请求纠正公共团体机关的不符合法规规定的行为而提起的诉讼。

　　2、德国的公益代表人制度

　　在德国对直接侵犯公共利益的行政违法行为的诉讼是由公益代表人起诉的。德国《行政法院法》第35条第一款规定：“在联邦行政法院中设有1名检察官，为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包含纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于政府。”该法第36条第一款又规定：“根据州政府法规规定的准则，高等行政法院或行政法院内各设一名公益代表人，可一般或就特定案件授权该代表，代表州或州机关。”

　　3、美国的“私人检察总长制度”

　　私人检察总长理论是美国联邦第二上诉法院在审理纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出来的理沦 。该案的原告是煤炭消费者，被告是工业部长和煤炭局长。由于原告不服被告规定的煤炭价格过高，而根据1937年烟煤法的规定要求第二上诉法院审查。被告主张原告没有起诉资格，因为被告的决定没有侵犯原告的权利。上诉法院在判决中针对被告的主张，提出了私人检察总长理论。法院认为，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查。国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。考察国外有关行政公益诉讼制度，可以发现行政公益诉讼主要有两大种形式：一种是由特别的国家机关提起行政公诉，另一种是由公益代表人即同被诉行政行为无法律上直接利害关系的公民、法人或其它组织提起的行政公益诉讼，我们可以简称为一般主体代表诉讼。

行政公诉，是由国家指定的公益代表人（通常为检察机关）提起的直接以公共利益为诉讼目的的行政诉讼。德国的公益代表人为维护公共利益向行政法院提起的诉讼，英国的检察总长为维护公益而向普通法院提出的诉讼，都是行政公诉的表现方式。在行政公益诉讼建立之初行政公诉是其最重要的一种表现形式。之所以会出现这种现象，是因为人们普遍认为检察机关或检察官是公共利益的天然代表，维护公共利益是检察机关或检察官的神圣职责。

　　确立由一般公民、法人或其它组织提起行政公益诉讼制度首先需要立法对行政诉讼的原告资格予以放宽。在英国，经过长期的、反复的争论终于将司法审查的起诉资格放宽到了同行政裁决无直接利害关系的普通公民和组织。1977年最高法院规则在修改后的第53号命令中第三条第五款规定司法审查的起诉资格为：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非申请人对于申请事项有足够的利益…… ”而法院往往在司法审查实践中对“足够的利益”作出灵活宽松的解释。如上诉法院法官丹尼勋爵曾说：“每个有责任感的公民都有权利确保法律得到实施，而这本身就是他为确保法律得到实施在要求法院颁布调卷令和训令时的充分的利益。 ”

　　三、关于我国建立行政公益诉讼的几点设想

　　确立符合我国国情的行政公益诉讼制度，结合国外的相关制度，本文认为应当注意以下几点：

　　1、原告资格应当有所发展

　　如前述目前国外行政公益诉讼主要有行政公诉和一般主体代表诉讼两种做法。目前学界大都承认人民检察院可以作为行政公益诉讼的原告。这是因为检察机关是法律监督机关，同时又是公诉机关，有权对行政机关是否依法行政进行监督，也有权提起刑事公诉和民事抗诉，所以也应当可以提起行政公诉。但是对于是否允许一般主体代表诉讼则争议较大。相当一部份人认为因为我国目前公民的参政意识较差，法治化程度也不高，建立由普通公民、法人或其它组织（不包含检察机关）提起的行政公益诉讼还为时尚早。但本文认为这只是一个短期内的可行性问题，从长远的角度看，我们的行政法还是应当确立一般主体代表诉讼制度。这是因为自近代以来，如何有效控制行政公权力使其不危害私权利和公共利益，一直是行政法学以至整个公法学的重要课题。权力的分立和制衡可以在一定程度上达到这一目标，但这一作法的效果是有限的。以权利制约权力已经成为目前行政法学界的又一共识。“从世界范围来看，各国从传统的以权力制约行政权力的模式，逐渐发展为强化以行政相对人的程序制约行政权力。” 赋予一般主体行政公益诉讼权，将可以对行政权产生较强的制约作用，有利于行政权的廉政与高效。

　　2、受案范围应当适当扩大

　　《行政诉讼法》明确规定，行政规范性文件不纳入行政诉讼的受案范围，不受司法审查。建立行政公益诉讼制度，应当将行政规范性文件纳入行政公益诉讼的受案范围中来，从而确实实现行政公益诉讼的法律价值。

　　3、明确行政公益诉讼举证责任的分配

　　举证责任的分配，受诉讼当事人举证能力的制约。一般行政诉讼中强调被告承担更多的举证责任，与原告举证能力有限有关。鉴于此，本文认为对于一般主体代表诉讼可以沿用现行的行政举证责任分配制度，但在行政公诉中，作为原告的检察机关的举证责任应当有所加重，这是因为检察机关是国家公诉机关，在调查取证方面有充分的能力和丰富的经验。同时这种举证责任的加重一方面可以限制检察机关不会因为轻易提起行政公诉而影响行政权的正常行使，另一方面在检察院已经提起行政公诉的案件中又可以强化其介入力度，从而对违法行政行为形成强有力的监督与制约。

（作者单位：江苏省睢宁县人民法院）