所谓罚缴不分离，是指行政处罚决定书的制作和罚款的收缴是同一个行政机关，这种现象在行政诉讼中屡见不鲜。不言而喻，罚缴不分离的行为有悖于行政处罚法的相关规定，但是，由于法律及司法解释对行政诉讼中罚缴不分离的行为如何处理没有明确规定，所以在审判实践中各地法院的做法不一，如有的法院认为，这是小节，不影响大局而置之不理，仅对具体行政行为的合法性进行审查；有的法院认为，罚缴不分离也是具体行政行为的一部分，以此节违法为由判决撤销全部具体行政行为；有的法院对行政机关的具体行政行为评判后，以司法建议的方式向行政机关指出其存在的违法事实及具体的改进和完善措施。

　　笔者认为，在行政诉讼中，对罚缴不分离的行为置之不理及向行政机关发司法建议书的方式是不可取的：这两种方式均不能体现人民法院司法公正、公平、公开的原则，给人以暗箱操作的印象，不利于当事人服判息诉，不能实现行政诉讼法赋予人民法院通过行政审判维护和监督行政机关依法行政的职能；而仅以罚缴不分离的行为违法为由撤销具体行政行为的处理方式与《行诉法》第五十四条第二款规定的四种情况不符，即不宜判决撤销具体行政行为，况且这种处理方式违背《行政处罚法》规定的纠正违法行为的立法宗旨。

　　作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构相分离是《行政处罚法》的明文规定，现实生活中罚缴不分离的做法无异是错误的，但该错误既不属于行政执法程序方面的错误，也属于法律适用和实体处理方面的错误，应当视为具体行政行为的瑕疵。据此，笔者认为，人民法院可以采取判决变更的方式予以纠正，即在判决书中明确指出行政机关罚缴不分离的行为的违法性，变更为到指定的银行交纳罚款。

　　一、判决变更的方式具有法律依据。以《行政诉讼法》第五十四条第四款规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”行政机关罚缴不分实质上是自罚自收，其罚款是不否依法足额上缴国库不甚明了，显失公允，人民法院判决予以变更，合理合法。

　　二、判决变更的方式增强判决书的说服力，消除了诉讼当事人乃至社会各界对法院暗箱操作的误解，使当事人赢官司赢得明白，输官司输得心服。

　　三、判决变更的方式能够体现人民法院通过行政诉讼监督行政机关依法行政的职能，实现人民法院司法公正、公平、公开的审判原则。 综上之述，对行政诉讼中罚缴不分离的行政行为采取判决变更的方式处理，切实可行，实践操作中宜于掌握。

（作者单位：河南省汝南县人民法院）