【内容提要】 行政诉讼法实施十几年来，在保护行政相对人合法权益，维护和监督行政机关及其工作人员依法行使职权等方面发挥了积极作用,但仍存在许多问题。本文对行政诉讼的现状进行了分析，提出了发展行政诉讼的几点建议。

　　【关键词】　行政诉讼　　现状　　 发展

　　《中华人民共和国行政诉讼法》确立了对行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益进行救济的法律制度，也是保障人民法院正确及时审理“民告官”行政案件所应遵循的基本法律。其在保护行政相对人利益，维护和监督行政机关及其工作人员依法行使职权，防止行政权力滥用等方面发挥了积极的作用。

　　一、行政诉讼步履维艰，仍在困境之中，并非危言耸听

　　从《行政诉讼法》实施到现在的十多年的实际效果看，形势不容乐观，在许多方面，用“仍在困境中徘徊”来形容，并不为过。具体表现在：

　　第一，行政相对人对行政诉讼的信心不足，热情不高。直接表现就是行政案件数量一直处于低迷状态。从行政审判的实践分析，导致案件数量少的原因除行政相对人对行政诉讼知识的了解不够外，还有一个主要原因是：所审结的行政案件中，行政机关的败诉率较低。也就是说，判决撤销行政机关具体行政行为的比率要低于维持的比率；维持、撤销案件的比率又低于撤诉率；而撤诉案件中，原告因其自身原因而申请主动撤诉的案件远比因行政机关改变其具体行政行为后原告撤诉的比率低；如果加上法院驳回起诉和不予受理的案件，原告的胜诉率就更低了。在行政相对人胜诉的案件中，还存在个别原告因“告倒了”被告，而受到行政机关的打击报复却有苦难言。鉴于以上种种情况，久而久之，行政管理相对人同行政机关对簿公堂打行政官司的信心就日趋不足，认为法院和行政机关“官官相护”，打官司也不能切实保护自己的合法权益，所以对一些侵犯自身权益的违法的具体行政行为只要忍气吞声，无奈默认，委曲求全，而不愿提起行政诉讼。

　　第二，行政诉讼对大量的违法行政行为束手无策，对行政权的实际监督显得苍白无力。一方面违法行政行为客观存在着，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的事情时有发生。但另一方面，法院又不敢大胆受理一些与老百姓切身利益十分密切的“热点”案件。如农民负担过重问题、侵犯农民土地承包经营权问题、行政机关乱收费、乱摊派等问题。另外，通过以案释法的形式对行政诉讼的宣传力度仍不够，对行政机关败诉的案件不敢通过媒体进行暴光宣传，行政管理相对人对行政诉讼的受案范围和诉讼程序知之甚少，不知告、不会告、不敢告的问题仍确实存在，这也在一定程度上影响了行政审判工作的开展。

　　第三，行政审判工作中仍存在非诉行政执行案件远远超过行政诉讼案件的本末倒置现象。行政审判的主要任务就是依法审理行政案件，由于这类案件是行政机关当被告，比较敏感，因此，近几年法院行政审判工作的着眼点一直放在受理行政机关申请强制执行的非诉案件上，。这种抛本趋末的做法，违背了国家立法的初衷，大大削弱了法院对行政机关的监督功能，甚至是司法权和行政权形成一股合力来“对付”行政管理相对人，尤其是在国家财力不足的现实状况下，法院在进行非诉行政案件的执行时，经常借用行政机关的车辆，与行政机关的工作人员一起去送达法律文书，这样就很容易给被执行人造成一种误解，认为法院是在替行政机关办事，在一定程度上法院便成了行政机关的“执行机关”。在这种情况下，行政管理相对人对打行政官司怎么能不“知难而退”呢？

　　第四，某些政府行政部门滥用职权，藐视法院行政审判权的现象至今仍然存在。主要表现在，一是行政机关不应诉、不出庭、不答辩的现象还时有发生。二是行政机关一旦成为行政案件的被告后，不是积极地参与诉讼、进行答辩、按法定期限提供证据材料，而是通过各种关系、多种渠道对法院或办案人员进行干扰，使审判人员处于一种进退两难的被动境地。在这种情况下，一方面使某些行政部门藐视行政审判权的情况更有恃无恐，进一步发展；另一方面，对行政审判失去信心的情况在法院内部也会滋长，有些秉公执法的审判人员在饱尝了行政审判的艰辛后，也只能发出“行政审判是法院工作第一难”的感叹。

　　总之，行政审判仍面临许多困难，其关键原因在于审判权不能独立行使，行政诉讼的显著特点在于，它是“民”与“官”之间的诉讼，是“弱者”对“强者”的诉讼，是权利享有者对权利支配者的诉讼。就目前状况看，由于受多种错综复杂的各种因素的制约，法院常常不得不在法律与权力、法律与关系之间寻求妥协的办法，以推动工作的进行。况且，行政审判是以政府为被告的，而法院的装备配置，经费划拨以及评议等诸多方面都掌握在政府手中，受制于政府，在这样的执法环境下，法院是难以毫无顾忌地独立行使审判权的，“大政府，小法院”的政权格局，在许多情况下是让法院望而生畏的。总而言之，目前行政诉讼难的原因，不单纯是一般的审判艺术的问题，也不是完善《行政诉讼法》就能完全解决的问题，它所涉及的是法治环境的大问题，是“法”与“权”如何平衡的问题，是涉及思想观念，法制观念，传统观念，经济体制以及政治体制改革的全方位问题，尤其是离不开经济体制和政治体制的深层改革。

　　二、对行政诉讼发展的思考

　　行政诉讼要走出困境，就必须加大改革力度，使法院真正做到依法独立行使审判权。

　　首先，推进普法进程，提高全体公民的法律水平，也是推动行政诉讼发展进程的一个必要手段。目前，我国公民的法律意识普遍提高，但法律知识还相当匾乏，因此，加大行政诉讼法的宣传力度也是必需的。只有提高全体公民的法律水平，使其知道怎样运用法律武器来保护自己，才能真正解决在其合法权益受到侵害时不知告、不会告、不敢告的问题，同时还可加强全体公民对行政机关的执法监督，从而更有利于促进整个社会执法水平的提高，以推动行政诉讼的发展进程。

　　其次，在确定法制化路线之后，如果没有司法的独立性和合理性，美好的法律原则和规定都只是一纸空文。马克思也曾说过：“对于法官来说，法律就是他们的上帝。”我国的三大诉讼法也都相应规定了人民法院在审理案件时“依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；“以事实为根据，以法律为准绳”；“在适用法律上一律平等”的原则。然而，在我国现行的司法体制中，法院要独立地审判行政案件确有诸多的困难。就人民法院而言，人事任免权、装备配置权、经费划拨权等许多权力被掌握在行政机关手中；就审判员个人而言，个人无法与庞大的社会关系网和各种制约因素相抗衡，这样以来，法院在受理行政案件时就表现为缩手缩脚，致使行政审判出现了有案不收和无案可办同时存在的奇怪现象。对有些已经受理的案件，尤其是涉及到行政机关可能承担败诉后果的，则瞻前顾后、优柔寡断，甚至违背法官的初衷和法律的规定想方设法地做原告的工作，动员原告撤诉。这在当今的法制社会中，是一些很不正常的现象。笔者认为，要切实解决法院独立行使审判权问题，必须：

　　（一）加大立法步伐，重新修订行政诉讼法，将更多的行政行为纳人司法审查的范围，同时，强化法院的审判权。我国的行政诉讼法的制定及其解释的修改虽然已将具体行政行为纳入司法审查的范围，但对审查的标准和判决的规定在司法审判实践中还有一些空白和欠缺。例如，《行政诉讼法》第五十四条第（四）项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”而除此之外，法院不能代替行政机关行使行政职权，因而，对企业职工工伤责任的认定案件中，法院判决行政机关重新作出具体行政行为的，而行政机关又以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的认定结论，而《行政诉讼法》仅规定了不允许行政机关这样做，并没有规定行政机关如果这样做了应该承担怎样的法律后果，这样以来，法院的判决就会变成“一纸空文”，原告将会在循环往复的诉讼之中得不到一个公正的结论。笔者认为，类似工伤认定等的认定案件可以纳入法院的变更职权范围内，法院可以直接对其进行认定。也就是说，应当扩大法院司法变更权的适用范围，不再仅限于行政处罚显失公正的情形，可以扩大到行政裁决行为、行政补偿行为及部分行政确认行为。这样，可以减少当事人的讼累，避免行政机关规避法律，强化法院的监督功能和法律的权威性。

　　（二）保持行政审判人员的相对稳定，防止行政审判人才的断层，造就一批具有较高的业务素质和职业道德的学者型行政审判法官队伍。法律制度越健全，社会关系越复杂，对法律专业知识人才的需求越迫切，国家和人民赋予法官的使命和责任就更重大。在大陆法系和我国这样的成文法国家，审判就是法官将国家的制定法适用于自己认定的案件事实的活动。法官根据自己的判断，将法律适用于具体的案件，因而法官在审判活动过程中或者在适用法律和认定事实方面具有主观能动性。换言之，审判就是法官将抽象的法律能动地适用于具体案件的实践过程。因此，这就更加要求我们的法官，特别是从事行政审判的法官具有良好的职业道德和较高的业务素质，具备公正、智慧、坚强、克制、善良、正派等品质；同时，还要博学多闻、阅历丰富。只有这样，才能排除任何非法律性的力量对审判活动的干扰，运用所掌握的法律知识对案件事实做出公正、准确的裁判；才能切实有效地监督和救济违法行政行为，真正赢得社会的认同，推动行政诉讼的法制化进程。

　　（三）提高审级。建立专门的行政法院，把行政法院作为人民法院系统内的专门法院单列出来，其人事、财政等诸权利独立，而不再受制于地方政府，各级行政法院统一由最高人民法院管辖。这一设想虽已由不少的学者提出过。建立这样的司法体制，确实可以对行政案件的独立审判提供宏观的外部环境和切实有效的保障。而在目前的现实情况下，较低级别的人民法院审理较高级别行政机关当被告的行政案件之间存在的困难已比较突出，实行行政诉讼案件个案异地审理制度是解决这一矛盾较好的方法，在现行法律规定下，由上级法院将部分当地法院审理难度较大的案件指定其他法院审理，可以减轻法院审理案件中所受到的阻力，保障案件的公正审理。但由此可能带来双方当事人诉讼成本增加的不利后果，特别是行政相对人会考虑是否因诉讼成本的增加而不再提起诉讼。

　　爱因斯坦曾经说过：“世上没有什么比立了法却不能执行更能使政府和法律威信扫地的了。”我们坚信，我国的司法机制将不断完善，行政诉讼在不久的将来，必将走出困境，步入坦途，且发挥其愈来愈重要的监督和保障功能。