行政诉讼法实施十多年来，对保障公民权利、促进行政管理法治化起到了非常重要的作用。但是，我国现行的行政诉讼制度，在实践中也暴露出一些问题，如行政案件数不高，审理时间过长、被告法人不出庭应诉等等，本文针对行政诉讼中存在的一些问题，提出一些初步设想与同行们共同商榷。

　　思考一：在行政诉讼中设立行政简易程序制度

　　《行政诉讼法》第46条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，合议庭成员应当是三人以上单数”这就意味着审理行政案件时无论行政诉讼案件的简单还是复杂，一律适应普通程序，除此之外，别无选择，导致行政诉讼效率较低，一件行政案件从立案之日起到作出第一审判决，一般需要3个月的时间。如果有特殊情况，经高级人民法院批准审理时间还可以适当延长，特别是有的与公民生活十分贴近的简易行政争议，如在治安处罚条例规定的警告和200元以下罚款，在城市市容市貌管理规定的小额罚款等等，这些案件涉及的利益很小，如果一律采用普通程序，既使不存在违法逾期审判的问题，一个行政诉讼案件，从一审判决的作出就要让当事人等待近3个月的漫长时间，然而行政争议发生2至3个月之后，行政诉讼的原告却等到的是对一份200元以下罚款或警告处罚决定的撤销。可见，我国的行政审判效率还十分低下。目前一些英美法系国家如英国、美国都是采取简易程序与普通程序并重的做法，与他们相比，我国行政诉讼起步虽然较晚，但经过十来年的行政审判实践，也积累了丰富的审判经验，无论从行政审判质量，还是从法官的素质都在不断提高。特别是公民法律意识普遍增强，一些事实清楚争议不大的行政案件纷纷诉至法院，如果一律采取“合议制”审判行政案件，既浪费人民法院人力物力，又起不到及时保护当事人的合法权益，而大胆采用行政简易程序，则是提高效率最为直接的手段，尤其在探索行政审判方式改革中，采取了以“诉辩式为主，纠问式为辅”的行政审判方式，原来认为行政案件复杂，现在看起来并不复杂，甚至有些案件其简单程度在简单的刑事、民事案件之下。因此，提高行政审判效率，设立行政简易裁判程序势在必行。根据民事、刑事诉讼有关简易程序的规定，针对行政诉讼的特点，笔者认为，适用行政简易程序，可界定在以下三个条件范围内：一是适用行政简易裁判程序，只能限于基层人民法院。这是因为大量的行政诉讼案件都发生在基层，按级别管辖规定，也只能落到基层法院；二是适用行政简易裁判程序，只能适用第一审行政诉讼案件。一审的行政案件相对应的被告行政机关级别较低，影响面相对小，二审或审判监督程序审判的行政案件不宜适用简易程序，这是民事、刑事两大诉讼法的通例，行政诉讼也不应例外；三是适用行政简易程序只有适用于简单的诉讼案件，何谓“简单”可参照民事、刑事立法通例。具体的说，下列情况可适用简易裁判程序审理：

　　1、公民、法人或其他组织对县级以下被告行政机关作出的行政处罚决定不服而提起行政诉讼的案件。如拘留、罚款、警告等，这类案件相对简单，且被告行政机关级别相对低，又不属于《行政诉讼法》第14条第（3）项规定的情形；

　　2、公民法人或其他组织认为被告行政机关不作为的案件；

　　3、公民、法人或其他组织认为被告行政机关行政侵权损害赔偿案件，主要包括侵犯人身权，财产权的案件；

　　4、行政诉讼中不涉及第三人参加的行政案件，因第三人参加诉讼案件通常比较复杂，故不宜适用简易程序；

　　思考之二：扩充行政诉讼受案范围

　　从总体上讲，我国行政诉讼受案范围逐渐从法律行为扩大到非法律行为，从单方行为扩展到双方行为，从涉及狭义的人身权和财产权行为扩展到涉及广义上的行政行为。但是，目前我国行政受案范围仍有一定的局限，不利于对相对人诉讼权利的保护，对此，有必要对行政诉讼受案范围进一步扩充。笔者认为，下列案件可列入行政受案范围：

　　1、公有公共设施致害行为问题。对于公有公共设施设置或管理有欠缺的致害情形，许多国家都规定为国家赔偿的组成部分，如《日本国家赔偿法》第二条第一项规定：“因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致他人受损害时，国家或公共团体对此应承担责任”。在我国虽然没有明显规定，由国家承担责任，但实际生活中却发生了此类损害。这是因为公有公共设施一般是由行政机关或其特许的公务法人，为便利公民而依公共权力设置的，与政府职权行为密切相关，国家对公有公共设施的设置、管理负有安全和注意的义务，但是，由于设施的瑕疵，导致正常利用时发生无法预料的损害行为，致相对人人身权或财产权损害的，作为该设施的提供者理所当然要承担行政赔偿责任，故应纳入行政赔偿诉讼的受案范围。

　　2、特别权力关系的救济问题。所谓特别权力关系，是作为一般权力关系的对称，是指在特定的行政领域内私人对国家具有较强附属性的关系。我国虽然没有明确采纳特别权利关系的理论，但法律规定和实际运作与特别权力关系理论存在相似之处，如在行政诉讼中将行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定绝对排除受案范围之外；在公立学校与学生之间的关系上，因为不承认公立学校的行政主体性，故一般视为民事法律关系。笔者认为，在现代社会中，诸如公民劳动保障权、受教育权等作为公民的基本人权，离开这些权利，公民的生存与发展就面临着巨大的威协。因此，人民法院在受理案件时，对人身权和财产权作扩大解释，并将其与民法上的含义分离，将受教育权纳入行政受案范围，这显然比较符合我国行政诉讼法保障公民权利的根本精神。同时，参照一些大陆法系国家的做法，在未修改现行政诉讼法的情况下，从更有效保护相对人合法权益的目前出发，也可考虑将劳动权、文化权等未超越人身权和财产权范围的相关权利，通过扩大解释纳入行政诉讼保护的权益范围之内。

　　3、行政指导的致害行为问题。传统观点认为，行政指导不具有法律意义，仅是行政宏观调控的一种方式，而政府的宏观调控一般不受司法审查监督，较多体现为承担行政责任和政治责任，因而排除在行政法律行为领域之外，故行政指导在法律上没有强制性的约束力，当事人可以选择遵从，也可以选择不遵从，因此，大多观点认为行政指导对当事人利益的致害行为，当事人不得提起行政诉讼。笔者不敢苟同，这是因为，有的行政指导往往具有行政机关的单方意志，名为指导，实为强制，如政府决策失误，采取以补贴形式指导农民大面积种桑养蚕，却不考虑蚕桑收购，导致农民利益受损；又如乡政府指导某村作为试点大面积种植生姜的致损行为等等。这些在现实生活中借行政指导为名，但实际上在实施中具有政策性的强制力。笔者认为应当纳入行政受案范围，特别是政府利用自己对资源的绝对分配权，指导当事人如不遵从行政指导，政府将不给予优惠借以强制当事人接受行政指导，致当事人利益的致害行为，理所当然应允许行政诉讼的司法救济。

　　思考之三：建立重大行政案件被告法定代表人亲自出庭应诉制度

　　从行政诉讼法颁布实施以来，在保护公民法人或其他组织合法权益方面起到了重要作用。据最高人民法院统计分析，近5年来，各级法院审结的行政案件达50万件①，受理的行政案件几乎涉及到所有行政管理领域，虽然案件数有逐年上升趋势，“民告官”的法律意识也逐步提高，但行政机关法定代表人积极出庭应诉却不那么乐观，据某基层法院统计，行政诉讼法颁布十余年来所审结的百余件行政案件，无一被告法定代表人亲自出庭应诉，委托代理人出庭应诉的现象各地极为普遍，究其原因：一是官本位思想严重。一些被告法定代表人片面认为，自己亲自出庭与民“对簿公堂”，怕影响自己的形象，有损“威严”，降低“威性”；二是怕丢面子，认为自己亲自出庭应诉，座到被告位置上，没有面子，特别是有的案件，明知会败诉，若倘座在被告席上更丢面子；三是对行政诉讼案件不够重视，认为自己出不出庭无所谓，反正有委托代理人代理；有的甚至以工作忙为由也未派人旁听案件的审理。这些现象所反映的本质都是官本位思想严重，与时代发展精神格格不入，应当认真克服。

　　因此，笔者认为，要贯彻落实好行政诉讼法，很有必要建立重要行政案件被告法定代表人亲自出庭应诉的制度，其理由是：（1）建立重大行政案件被告法定代表人亲自出庭应诉的制度，是实现依法治国方略的需要。江泽民同志在十五大报告中，提出了依法治国的基本方略，在十六大报告中谈到政治建设和政治体制改革时，进一步强调要发展社会主义民主政治，建立社会主义政治文明，必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许超越宪法和法律的特权。被告法定代表人就一些重大行政案件亲自出庭应诉，坦然地座到被告席，坦然地面对老百姓，听民声、顺民意，面对面地接受人民群众和法律的监督，这是实践“三个代表”的重要思想，也是落实依法治国方略的需要；（2）建立重大行政案件被告法定代表人亲自出庭制度是促进依法行政的需要。行政机关依法行政，做到务实，诚信和廉洁，归根到底是为人民谋利益。要真正做到对人民负责，行政机关必须保持与时俱进的精神状态，坚持解放思想，实事求是，敢于突破不合时宜的观念、做法和体制。对此，建立被告法定代表人亲自出庭应诉的制度，在有的地方已进行了偿试，如2002年7月，沈阳市政府出台《关于建立行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉制度的通知》②，要求各级行政机关都要建立法定代表人出庭制度，积极配合人民法院行政审判工作。又如，安微省太和县公安局曾因治安拘留争议被诉上法庭，该县公安局局长主动出庭，及时要求全局中层以上干部参加旁听。经审理，公安机关程序违法、当庭宣判撤销公安机关的治安拘留决定，太和县公安局表示服判，局长回去后召开全局干警大会，邀请法官就行政诉讼程序和实体方面进行讲解，认真补上这一课。通过建立和完善该项制度，使行政机关从过去怕当被告，怕出庭，怕败诉，到今天的理性面对诉讼，并注重通过行政诉讼吸取经验教训，并采取有效措施，弥补工作不足，完善规章制度，提高执法水平，增强了依法行政意识，安微省太和县公安局的这种做法确是值得我们的借鉴；（3）建立重大行政案件被告法定代表人亲自出庭应诉，并不否认委托出庭应诉的制度，被告法人亲自出庭应诉，以身作则，形成领导干部带头学法、懂法、执法、守法的良好氛围，提高依法行政水平，改变当前败诉率高的局面（据《人民法院报》分析1992-2001年被告败诉率从21.98%上升到25.67%）③，改变当前不够理想的执法环境，加快依法治国的进程，全面实现小康社会，都是具有十分重要的现实意义。可见，建立重大行政案件被告法定代表人亲自出庭应诉的制度符合与时俱进的精神，建议以立法方式建立该项制度。鉴于行政诉讼案件受害范围不断扩展，笔者认为，下列行政案件，可视为重大行政案件，应由被告法定代表人亲自出庭应诉：

　　（1）行政机关因城市拆迁、农民负担引发的行政争议案件，由于该类案件往往涉及面广，人数众多，矛盾尖锐，在辖区范围内影响较大。

　　（2）认为行政机关侵犯公民人身权的，如劳动教养、治安拘留而引起的行政案件，该类案件由于涉及到公民的基本人权问题，也应列入重大行政案件。

　　（3）认为行政机关因责令企业停产、停业，吊销许可证执照的案件。

　　（4）认为行政机关侵犯合法经营自主权的案件。

注释：

①摘自《人民法院报》第四版《近50万件“民告官”意味着什么》　新华社记者　田雨

②摘自《人民法院报》第四版《近50万件“民告官”意味着什么》　新华社记者　田雨

③摘自《人民法院报》第三版《最高人民法院副院长李国光就当前行政审判工作答记者问》

（作者单位：福建省明溪县人民法院）