《中华人民共和国行政诉讼法》实施已近十年，从十年司法实践来看，虽然开展行政诉讼对强化行政机关及公民的法律意识，推动我国民主与法制建设发挥了一定作用，但总的来说，行政诉讼在促使行政机关依法行政和保护行政管理相对人的合法权益上并未产生立法者所期望的效能。在今天的中国，行政诉讼成为一种尴尬的、有疑问的司法救济手段，形成这种局面，固然有多方面原因，如法院管理体制不合理、公民及行政机关法律意识不强等，但行政诉讼法律程序本身所具有的重大瑕疵之影响不容忽视。本文提出在行政诉讼中实行证据开示制度，意图就进一步完善行政诉讼制度提供一种可能之选择。

　　一、概念与特征

　　证据开示制度，是国外刑事诉讼中的一项重要制度，它根据当事人主义诉讼原则，规定刑事诉讼的控辩双方，在开庭审理前，将各自掌握的一定范围的证据材料向对方展示。强调保护弱的一方即被告人的诉讼权利，减少控方可能出现的失误①。笔者认为：这一诉讼制度可以被引入我国行政诉讼法中，因为：1、在行政管理中，行政管理相对人与行政机关相比，处于弱势一方，行政机关的调查、取证及处理过程，他基本无法参与或仅仅是被动参与，这一点与刑事侦查中警方与犯罪嫌疑人相类似；2、在行政诉讼中，被告和原告的关系虽然在法律上平等，但实际操作中，原告仍处于弱势地位，与刑事诉讼相类似；3、证据开示制度比较好地体现了公开、公平、公正的诉讼原则，加以改进后能够有效地提高诉讼效率，切实保护原告的合法权益。那么应该如何界定行政诉讼中的证据开示制度呢？行政诉讼中的证据开示制度，是指在庭审之前，合议庭认为有必要而责令被告公开向审判组织及原告出示证明其具体行政行为或不作为在程序上合法的有关证据及规范性文件，以接受合议庭审查的制度。这一制度在法律上有以下特点：

　　1、证据开示的目的，是审查被告之具体行政行为或不作为在行政程序上有无瑕疵。由于程序上的任何问题都可能导致被告的行政行为丧失法律基础，而在对具体行政行为的实体审查上，法院与行政机关相比并无优势，因此审查程序是行政司法实践的重点。在证据开示过程中，被告就应行政行为发展的每一阶段、每一环节提出其程序合法的证据。

　　2、证据开示程序的提起，只能是审判组织，排除原被告双方。从行政审判实践中来看，被告行政机关一般不会主动要求对自己的行政行为予以程序审查，因为许多行政行为之瑕疵，恰恰出在程序上，而如果放任原告随意提起这一程序，又容易导致冗长诉讼，浪费诉讼资源。因此，证据开启程序作为行政诉讼中的一个审判环节，并不能成为每案必须之程序，而仅仅在审判组织认为确有必要时，才可能被提起。

　　3、证据开示程序的施行，具有阶段性，其位于被告答辩之后，开放审理之前。其理由是提起证据开示程序过早，不利于审判组织根据具体案情判明提起这一程序的必要性，而在庭审之后施行这一程序，则造成庭审中质证与证据开示重复，导致不必要的诉讼资源浪费。因此，在适当的时机提起证据开示程序，既可以有效查明行政行为之合法性，又可提高审判效率。

　　4、与外国刑事诉讼中的证据开示制度不同的是，行政诉讼的证据开示具有单方向性。也就是说，原被告双方的权利义务具有单一性，只有被告行政机关向法庭及原告逐项展示证明其行政行为合法的证据及规范性文件，原告方只予以审查，并指出其中程序性瑕疵。另外所展示的证据也具有单一性，证据之类型只限于证明程序合法之证据，其他证据不属开示范围。

　　5、证据开示程序的进行，并不仅仅引起下一诉讼程序，有多样性，甚至可能导致整个诉讼程序的结束。在证据开示过程中，法庭一旦审查认定被告之行政行为缺乏程序性法律基础，构成程序违法，即可以判决原告胜诉，责令被告撤销其具体行政行为或作出具体行政行为，案件审理不必再进入下一程序。证据开示作为一种诉讼活动及行政诉讼中的一个环节，在认定其概念及内涵时应当与以下两种法律程序相区别。

　 （一）与听证程序的区别

　 《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和第四十三条用专节对听证程序作了规定，比较其与证据开示的区别，可以看出，两者性质不同，听证程序是行政处理程序，其主持者是行政机关，而证据开示是诉讼程序，在法官主导下进行；提起者不同，请求听证权是行政管理相对人的权利，行政处罚的当事人有权要求举行听证，而决定进入证据开示程序的是人民法院的审判组织，它不象当事人那样是行政处罚的相对一方，而是独立旁观的第三者；举证方向不同，根据《行政处罚法》第四十二条第一款第（六）项规定：“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实，证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证”，举证是双向性。而证据开示则为单向性，被告提供证据，原告只审查，不能质证和申辩。

　 （二）与行政诉讼庭审中质证与认证环节的区别

　　证据开示程序虽然与庭审中质证与认证环节均属诉讼程序，但二者有根本区别，因为按照《行政诉讼法》第三十二条的规定：“被告对具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所有依据的规范性文件”。这里所称之“依据的规范性文件”实际上也是证据，它与前文的“证据”一样，均包括程序性和事实性两方面内容；而在证据开示中所展示的证据，则全部是证明行政行为程序上合法之证据。另一个区别就是证据开示程序是单向的，体现了法院侧重对行政行为的程序性审查，而质证与认证程序是双向的，其间原被告享有同等诉讼权利和义务。第三，质证与认证的下一诉讼环节是法庭辩论，没有多种可能选择，而证据开示程序则有可能导致诉讼终结或进入下一程序，即庭审，结果有多样性。

　　由上述可以看出，行政诉讼中的证据开示制度，实际上是法院以审查被告行政行为的程序完美性为重点，以提高行政审判效率为目的的一种诉讼法律制度。

　　二、意图与可行性

　　行政诉讼中证据开示制度的确立，并非人为复杂诉讼程序，有着现实和法理上的基础。那么这一程序的立法意图及立法依据是什么呢？

　　立法意图之一，逐步消除行政诉讼法本身之瑕疵。

　 《中华人民共和国行政诉讼法》颁布于一九八九年四月，由于当时立法者对行政诉讼理解上缺乏经验，立法上缺乏对司法环境的清醒认识，简单地按民事诉讼法变造行政诉讼法，使得这一部法律成为幼稚的法律。有以下重大瑕疵：

　　1、对诉讼主体之关系及制约认识不足。行政诉讼本身就不是平等主体之间的诉讼，一方是身单力薄的公民和法人、其他组织；另一方是拥有强大国家行政权力的行政机关，双方实际上根本不可能平等，由于对这一点认识不足，导致立法上对原告的保护不够，没有规定足够的条款来约束被告的行为，给原告以安全感。此外，行政诉讼法对法院与被告之间的对抗性也认识不足，如第八章第三十五条第三款规定的四条执行措施就过于笼统和软弱，无法给被告人以有力制约。

　　2、由于《行政诉讼法》制订中简单模仿民事诉讼法，只不过在其中加入了一些行政诉讼方面的内容。如“被告举证责任原则”等，使得该法规定的程序过于繁琐，而缺乏针对性，不利于提高审判效率。从司法实践中看，大多数诉讼案件，特别是绝大多数行政处罚案件，在实体及事实上是没有问题的，但由于行政机关工作人员的主观状态和个人素质不佳，大多在程序上有问题。由于《行政诉讼法》明确规定具体行政行为“违反法定程序”可作为撤销，部分撤销或判决被告重新作出具体行政行为的理由，那么，在适当环节强化程序性审查就是一个可行的选择。然而现在，每一个行政诉讼案件，哪怕尽管早已发现被告行为明显违反程序，庭审已没有必要，却非要一步一步执行全部程序，极大地浪费了诉讼资源和当事人的精力与时间。

　　3、随着1996年《行政处罚法》的颁布施行和公民法律意识的不断增强，《行政诉讼法》对行政行为的程序合法性要求太低的问题逐渐显现，在第六章证据中，竟没有明确规定程序性证据的认定，这明显不符合现在诉讼法学对实体公正与程序公正并重的要求，《行政处罚法》用第31、32条将行政机关的告知义务及当事人的陈述权、申辩权明确写入条款并以第41条充分加以保护，是我国法治上的一大进步。正是因为行政诉讼法存在诸多问题，越来越不适应行政审判工作的需要，所以修改应排上日程，证据开示制度不失一种有益的尝试。

　　立法意图之二：改变我国行政诉讼之不良现状。

　　由于我国《行政诉讼法》存在以上种种不足，直接导致我国行政审判现状呈现出“二高二低”走势，即“撤诉率高、久立不审率高、收案率低、判决率低”。这是可以列举一些数据：笔者所在法院从90年到99年一共才受理行政诉讼案件49件，平均每年还不到5件，而当地仅公安机关一个月的行政处罚就是这个数字的10倍！这49件行政诉讼案件中，经过开庭审理的只有12件，权占25%，而撤诉的有31件，占全部案件数的62%；再以湖北省襄樊市为例：该市法院1996年开庭审理的行政案件中，开庭时已超审限的占11%，1994年和1995年的撤诉率为44.31%和51%，1996年这一数字达到了83.8%。这一些数据真实地反映出行政审判令人忧心忡忡的现状②。那么造成这一情况的原因是什么呢？

　　1、被告、原告及法院对行政诉讼的不正确心态。被告作为行政机关，虽然历经十年诉讼之路，但大多数行政机关的行政诉讼心态不正常。一旦作为原告的平等对手在法庭上接受审查，心理上比较难以接受，如果其再对被诉具体行政行为的合法性把握不大，那么对法庭上形象受损的强烈忧虑，极易使其心态失衡，从而选择某种不正当的息讼手段；在原告方面，虽然有足够的信心和勇气迈出了第一步，但一旦在开庭中直接面对行政机关加以对抗的态势和行政机关在开庭之前施加压力或作出让步的双重夹击下，原告对强大行政权力的恐惧和无所适从将会暴露无遗；在行政诉讼法律关系中居主导地位的人民法院，面临来自行政机关，来自有关部门的层层压力，自身经常陷入关系和矛盾的漩涡之中，因此往往很难保持在刑事和民事诉讼中那种相对比较超然和独立的心态。分析了以上几点，我们就不难理解行政诉讼案件撤诉的多，久拖不决的多，甚至出现引起肖扬院长关注的公安机关当庭抓走原告人的事件了。

　　2、庭前实体性审查之后的违法“调解”。

　　我国行政诉讼法明文规定：行政案件不适用调解。但在当前行政诉讼案件庭前准备阶段比较突出的问题，是许多法院试图以大量多余的、有的甚至违法的协调，向原告施加压力，力求动员其撤诉。这些与调解很难区分的协调手段，往往使行政争议以比较和缓的方式解决。在这种指导思想下，法院通常是对实体事实了如指掌，而对程序事实置若罔闻，反复给原告人指明“出路”，这样，等于明确告诉原告法院的倾向性意见，导致其丧失诉讼信心和对司法公正的信念。

　　3、庭审规则“错位”的不正确导向。

　　行政诉讼的庭审有异于其他诉讼的特有规则，在司法实践中，这种规则被“错位”的现象极为常见，主要表现有三：一是审查目标错位，行政诉讼法明确规定，人民法院审理行政案件应对被告具体行政行为的合法性予以审查，而在实际审理中，法官往往唯恐放纵违法，而将审理的着眼点和着力点集中在原告是否有违法行为上面；二是审查对象“错位”，行政诉讼应以审查被告行政机关提供的据以作出具体行政行为的在案证据为主要对象，但法官在庭审中往往以查清案件事实真相为审理的主要对象；三是举证责任“错位”。行政诉讼的特有原则要求庭审中要由被告对其具体行政行为的主体、事实、程序的法律适用等问题的合法性出示证据，然后原被告双方质证、反证未核实证据。但实际庭审中，有的法官或强调原告履行举证义务不够，或替代双方收集、出示证据，形成“法官与被告共同审原告”的态势，加剧了当事人对司法的不信任感。

　　4、超限和迟延“审”、“结”的直接冲击。

　　由于全部诉讼主体都容易产生不正确诉讼心态，特别是法官对行政诉讼法的立法意图及法律目标有不当理解，使法院自身工作效率不高或出于追求撤诉结案而久拖不决、久“调”不决的情况十分突出。如此久立不审、久审不结的后果是，那些希望逃避司法监督的行政机关有了足够的时间和机会施展各种不正当手段，对原告威逼利诱，动员各种关系给法院施加压力。而那些本来就因与“官”公堂相见而承受着巨大心理压力的原告，其坚持诉讼的信心和勇气也会随着案件的久拖不决而日渐消褪，最终可能导致非正常撤诉。

　　当然，造成行政诉讼不正常现状的原因除以上四条外，还有其他原因，如领导重视不够，法官个人素质欠缺等等。笔者也并非认为证据开示制度是药到病除的神药，但是，作为一种选择，可以在一定程度上推动行政诉讼向健康方向发展，在程序上提供一个良好的开端。

　　立法意图之三，适应程序公正的根本要求。

　　司法公正要求法院的审判过程遵循平等和正当的原则，即程序公正，也要求法院的审判结果体现公平与正义的精神，即实体公正。它们共同构成了司法公正的基本内容。

　　我国的诉讼制度深受大陆法系国家诉讼制度的影响。一直以来片面追求实体公正，忽视程序公正，因此有的学者评论：“无论程序如何，无论手段如何，只要结论是公正的，就是司法公正”③。近年来，西方法学思潮，特别是普通法系国家重视程序规则的不断被认同，这种情况有所转变，如何阐释实体公正与程序公正的关系，学者们各抒己见，争论不休。

　　笔者认为：实体公正与程序公正是不可偏废的。实体公正应该是司法公正追求的根本目标，程序公正则是实现实体公正的必由之路。司法实践证明，单纯追求实体公正不仅会导致蔑视和践踏诉讼参与者的正当权利，而且会导致司法公正观念的扭曲。就行政诉讼而言，程序公正在某种意义上高于实体公正。原因有四：

　　1、实体公正因其模糊性和局限性而依赖于程序公正。一个具体行政行为在实体公正的实现，是以准确认定案件事实为基础的，然而，大多数情况下，行政机关工作人员并不在现场，违反行政法规的事实对行政执法人员来讲是过去的事件。那么，要认定案件事实，只有逆向思维即从现在认识过去，从结果认识原因，这在实践中是非常困难的。案件中各种证据的情况错综复杂，工作人员对证据的收集和使用又受到时间、空间等条件的限制，因此，对案件事实认识上的不便带来了实体公正的模糊性和局限性。正是基于这个原因，国家规定了严格的行政程序法规，只有严格依照程序法办事，才能将实体公正的局限性降到最低点。明确了这一点，我们就能够理解美国最高法院确立的“米兰达忠告”规则④。

　　2、原告及被告地位及权力的不平等性。行政诉讼所审查的具体行政行为在作出之前，发生了一场一边倒的斗争，一方是拥有强大国家行政权力的国家行政机关，另一方是力量单薄，有时连人身安全都无法保障的管理相对人，在这种情况下，极易发生行政机关违反法定程序，滥用职权的现象。几乎可以说，程序违法带来的结果肯定就是执法不公正。因此，确保程序公正就显得尤为重要。

　　3、程序公正的强大功能性。在司法活动中，程序公正具有两个基本功能：其一是保护诉讼参与者的平等权利和正当权利；其二是保障在诉讼中实现实体公正。第一个功能立足于保护诉讼当事人的合法权利不受侵犯，另一层含义就是要限制政府官员的权力，防止他们滥用手中职权。行政诉讼个人权利保护和对官员权力限制是一个永恒的主题，有的国家在这个问题上采取的态度是宁肯放纵违法者，也不能让政府官员滥用职权，因为他们认为后者也是一种违法行为，对社会危害更为严重。第二种功能表现为正确的程序可以保证法院正确认定事实和正确适用法律。

　　由于我国行政诉讼法对程序公正性认识不足，因而导致整部法典出现瑕疵，而强调程序公正性的证据开示制度是一个矫枉过正的良好办法。

　　4、程序公正是实现司法公正的切入点。

　　由于追求实体意义上的司法公正在实践中具有一定的局限性，而且实体公正本身在具体案件中也具有一定的模糊性。与此相比，程序公正则具有较强的确定性和可操作性，所以程序公正可以做为在实践中追求司法公正的切入点。行政诉讼中法官审查具体行政行为时，侧重审查程序性证据，是一个保证司法公正的可靠方法，因为，行政机关工作人员如能严格依程序办事，当事人的合法权利会得到保护，同时办案人员对案件的实体认识也不容易误入歧途。证据开示制度正是顺应了这一要求。

　　证据开示制度的实行除在现实实践及法理上有以上的必要性以外，在法律依据及司法实践中也具有可行性。

　　其一，符合我国《行政诉讼法》的基本原则。

　 《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这一条款确立了法院对行政行为的审查权，而对审查权的行使方式和途径未作更明确规定，因此，该条款可以成为证据开示程序的法律依据。行政行为的合法性之一就是程序合法性，人民法院通过证据开示制度对程序合法性予以从严审查是符合《行政诉讼法》法律精神和立法原意的；《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和再审终审制度”，这一条款确立了审判形式等内容，授审判组织予权力，证据开示制度中明确由审判组织来提起证据开示程序是符合法律规定的。

　　其二，证据开示制度符合《行政处罚法》及相关行政、法规对程序的严格要求。

　 《行政处罚法》及相关行政法规对行政行为的法定程序作了严格的规定和要求。以税收征收管理法为例，它规定税务机关征收税款的行为必须历经三个环节：税务登记、纳税申报、税款征收。缺少任何一个环节，征收税款这一具体行政行为就不具备合法性，《行政处罚法》在第五章中也专门规定了“简易程序”、“一般程序”、“听证程序”等三节，对行政处罚的程序作了严格界定。这说明立法机关对程序公正的高度重视，由此可见，证据开示制度强调对具体行政行为进行程序性审查以定取舍，是符合立法要求和行政执法规定的。

　　其三，司法实践中已经有类似尝试，并收到较好效果。如徐州市中级人民法院在行政诉讼中强调与行政处罚法相适应，对具体行政行为的审查采取先程序后实体的审查顺序，一旦确认行政机关没有遵守法定程序，就可以确认行政处罚无效，依法判决予以撤销，不再对其他相关问题进行审查⑤；福州市中级人民法院在行政审判中，由书记员（或主审人）主持召开“审前会议”，要求应举证责任一方在会议上提交他们认为能够证明客观事实的全部材料，并在法庭审理中设立“程序权利保护阶段”，实施声明程序，要求原被告双方声明自己在法律程序上具有合法性，否则，不再进行事实审和法律审，迳行判决⑥。以上这些做法都是有益的尝试，值得借鉴，但是，在《行政诉讼法》没有对“审前会议”等作明确规定的情况下，法院实施有非法审判之嫌，且易引起当事人异议，因此，应当早日以法律形式加以确定和规范。

　　三、内容与原则为了确保“证据开示”制度能够切实发挥作用，证据开示程序能顺利施行，笔者认为，应对“证据开示”程序作如下规定。

　　人民法院立案之后，按照法律规定送达诉状时，应当要求被告在10日内提交答辩状，同时向法院提交《证据材料清单》及相关证据，这里要强调指出，《证据材料清单》应分为二部分，一部分为证明具体行政行为程序上合法的证据，另一部分为证明具体行政行为在实体上合法的证据。第一部分应当说明每份证据所证明的程序性事项，如法定权限，行政处罚各环节如告知、听证程序的履行情况等等；第二部分证据应当写明证据用于证明被诉具体行政行为认定的哪一部分事实，证据的取得方式、取得日期等。被告对证据材料应逐份编号，汇入《证据材料清单》并逐号加以说明，此外，被告还应当向法院提交据以作出具体行政行为的法律规范性文件，这些文件中，不仅包括实体性规范，而且应当包括程序性规范。人民法院收到答辩状及证据、《证据材料清单》后，首先对被诉具体行政行为的程序合法性予以初审，以决定是否需要提出证据开示程序，这项工作由合议庭来完成，由承办法官提出意见报合议庭讨论决定。根据行政诉讼法、行政处罚法的规定，结合行政审判实践现状，对应当提起证据开示程序的案件，可以作以下大致界定。

　 （一）按案件性质分：

　　1、经过行政复议程序又起诉的行政案件；

　　2、对依照行政处罚法规定，可以提起听证程序的行政处罚不服的行政案件；

　　3、审查中发现被告明显违反法定程序的行政案件；

　　4、原告在诉讼理由中指称被告违反法定程序的行政案件；

　　5、合议庭认为应当提起证据开示程序的其他案件。

　　（二）按受案的具体类型分：

　　1、对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；

　　2、对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；

　　3、认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发的；

　　4、其他案件。

　　合议庭应在收到被告提交的证据及《证据材料清单》后三日内决定是否启动证据开示程序，并在证据开示五日前将举行证据开示的时间、地点告知原被告及其代理人。

　　证据开示由合议庭审判长主持，当事人可以亲自参加证据开示，也可以委托一至二人参加，这里需要说明的是，要是原告没有按法院通知出席证据开示，不影响开示正常进行，也不会象庭审拒不到庭那样产生程序性后果，因为证据开示程序是由法院提起的，并非原告个人意愿所能决定。

　　在证据开示过程中，审判长应要求被告逐项出具有关程序性证据。出示按作出具体行政行为的法律程序顺序进行，包括从立案到处罚的每一个环节。在证据开示过程中，被告不仅要出示每一个程序及程序性行为的记载，如告知笔录、听证笔录等，还要提供依此程序办案的规范性文件。

　　按照《证据材料清单》将各项证据公开展示完毕后，审判长应询问原告有何异议。原告此时可对被告提供的有关证据予以质疑，如告知记录的真实性等等，但最终采信由法官决定。

　　证据开示结束前，审判长在短暂合议庭评议后，应当当庭对被告具体行政行为的程序合法性予以认定，并提出相应处理意见。

　　1、认定被诉行政行为在程序合法性上无疑义的，询问原告意见，记入笔录，宣布退庭，进入下一诉讼程序。

　　2、认定被诉行政行为在程序合法性上有偏差的，明确告知被告不再进入下一程序，迳行根据《行政诉讼法》第五十四条第一款第二项予以判决。

　　证据开示程序应当制作笔录，并交双方当事人和审判人员签字。

　　为了保证证据开示程序本身的合法性，使其发挥应有作用，笔者认为：在运用这一程序中要注重以下四项原则：

　　1、公开原则

　　《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件实行公开审判，证据开示程序作为诉讼程序之一部分，应当允许公民旁听，全面公开进行。

　　2、单一原则

　　在运用证据开示中要注意，不能将其变成了庭审中的质证、认证，证据开示内容的单一性不能忽视。被告应严格按照《证据材料清单》上的内容逐项展示程序性证据及规范性文件，不能随意增加，如确需增加的，必须经审判长允许。

　　3、审查原则

　　在证据开示过程中，审判长应当把握审查被告行政行为程序合法性这个基本思路，全面控制整个开示程序。引导双方围绕程序合法性举证、质证，不能牵涉细枝末节，或变成“法院、被告共同审原告”的局面，应突出对被告之行为予以审查。

　　4、完美原则

　　该原则要求被告被诉行政行为在程序合法性上是完美的，否则将导致败诉，这是证据开示程序所要达到的基本目的。在法院内部，有的同志认为：“程序上的瑕疵尚未达到影响公正处罚可以通过司法建议的途径予以矫正而可以不纳入违法行为的范畴”⑦。对此观点笔者不敢苟同，程序是行政执法公正合法的基本保障，一个合法的具体行政行为，既包括实体合法，也包括程序合法，如果弃程序于不顾，单纯追求实体是不完全的审查，是重实体轻程序思想的延续。同时，在司法实践中，程序问题对公正处罚的影响性很难评估。例如在行政罚款中经常出现的白条行为，从表面上看不影响实体处理，并未引起对相对人或重或轻的法律后果，但它在行政执法公正合法上的影响却是极其恶劣的。因此，我们要求证据开示程序要坚持完美原则。

　　程序公正是实现法治的保障，再好的行政法规如没有完善的程序法也难以得到正确的实施。我们可以说中国的法制建设已初见成效，但却不能说我国是法治之邦，因为“制”作为一种形式上的制度可以很快建立起来，而“治”作为一种运作过程和一种程序，其建成与完备需要更多的时间，而程序的公正是法治的一个标志。在行政诉讼中实行证据开示制度，其意义也正在于此。

注释：

①李和仁、李玉花《程序公正新探索》、《检察日报》（京），1999年12月1日第三版

②《试析行政诉讼案件低开庭率的非正常因素及对策》，林随安，载《法庭内外》1997年第4期

③何永弘《司法公正论》、《中国法学》，1999年2月11—19

④美国本世纪60年代一个非常著名的判例。在一起绑架抢劫案的审判中，公诉方的主要证据之一是被告人米兰达对警察的供述，后来亚利桑那州法院判处被告人米兰达犯有绑架罪和强奸罪。米兰达不服判决，上诉到美国最高法院，声称他在接受警察讯问时不知道自己有会见律师的权利，也不知道自己对警察说的话会被法院用做定罪的依据，所以才违心地承认了自己有罪。1966年，最高法院的9名大法官经过评议，以5比4的票数通过了一项决议，撤销了亚利桑那州法院的判决，并且规定警察在对被捕者进行讯问之前必须先告知其依法应该享有的权利，包括会见律师权和保持沉默权等，否则警方在此之后获得的口供不得用做审判的证据。尽管在该案中，两名强奸受害人在混杂辩认中都正确地指认米兰达为罪犯，尽管还有其他证据可以间接地证明米兰达就是罪犯，但是美国最高法院为了限制政府官员的权力，宁肯冒放纵罪犯的风险。后来，这一规则被人们称为“米兰达忠告”（或译“米兰达警告”）规则，并且被广泛地应用于美国的执法和司法实践当中。

⑤《积极探索符合我国行政诉讼特点的审判方式》，袁宗民，《徐州审判》，1997专刊19—22

⑥《行政诉讼庭审程序的设计思路》，福州市中院行政庭，《行政法学研究》，1998.2.39—46

⑦《行政诉讼合法性审查的误区及修正》，张建平，《审判研究》（江苏）.1997.4.16—17