近年来，复议机关不作为案件较为突出，土地权属争议案件更为突出。因为根据《行政复议法》的规定，土地权属争议等涉及自然资源权属的案件限定复议为前置程序。在审判实践中，当事人对行政机关作出的关于土地权属争议决定不月艮，依法向上级行政机关肆请行政复议，行政复议机关拒不履行法定职责，要么不复议，要么一律采用不予受理通知书，且不说明任何法定理由。这类行政复议机关不作为案件的情况比较复杂，由于认识不一致，往往同一类案件，裁判结果却不相同，使当事人的合法权益得不到及时有效的保护，也损害了法律的尊。严和权威。笔者下面就这类案件中复议机关不作为的情况谈—下自己的粗浅看法，谨供参考。 一、复议机关不作为的表现形式 1、不予受理，不履行法定职责，使申请人的合法权益得不到实现和保护。有些复议机关对申请人的合法的申请明确拒绝，裁定不予受理。 2、不予理睬，也就是我们通称的拖延履行。这种行政不作为在程序上阻止了申请人合法权益的实现。表观为对申请人的复议申请置之不理，在复议期限内，不作任何处理；再者是不予答复，借故推诿，以种种理由搪塞应付。有的行政管理相对人因对法律规定了解不够，为了等待复议机关的处理决定，往往超过了向人民法院起诉的期限，丧失了诉权，使自己的合法权益受到不法侵害而告状无门。 复议机关的不作为，往往使行政管理相对人的合法权益得不到有效的保护，容易激化矛盾，造成影响社会安全的不利因素。 二、被告的确定问题 《行政复议法》第16条规定： “公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。”第19条规定：“法律、法规规定应当向行政机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”但是在审判实践中由于认识不一致，对行政机关不予受理的行为如何确定适格被告的问题，出现两种意见： 一种意见认为，复议机关不受理当事人的申请，没有履行其法定职责，或者受理之后在法定期限内没有作出复议决定的，人民法院可以受理。复议不是前置程序的，应遵循当事人选择的原则。最高人民法院炙关于执行<中：毕人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第22条规定：复议机关在法定期间内不作出复议决定，应当以作出具体行政行为的行政机关为被告，当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”确定复议机关不作为的适格被告，应根据原告提起诉讼的具体诉讼请求来确认，也就是说根据原告诉何种行为采确定谁作被告。如果诉原具体行政行为，作出原具体行政行为的机关为被告；如果诉复议机关不作为行为，则复议机关为被告。复议程序是前置程序的，复议机关不予受理的，原告只能起诉复议机关。因为，如果当事人起诉原行政机关，实质上就取消了法律规定的前置程序，与行政复议法和行政诉讼法的规定相悖。 第二种意见认为，《行政诉讼法》第37条规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”复议程序为前置程序的案件，如果复义机关不作为，谁为适格被告，主要取决于申请人自愿选择的原则。即申请人对复议机关不作为提起诉讼的，应按《行政复议法》第19条规定来受理，申请人不诉复议机关不作为，直接就原具体行政行为向人民法院起诉的，人民法院应按《行政复议法》第16条规定处理。理由是：复议机关既然不作为，还不如由人民法院就实体问题进行处理，这样既能少程序上的麻烦，也能够防止复议机关借复议前置程序滥用职权。 笔者同意第二种意见。一是行政复议机关对复议前置程序下的复议申请不予处理，实质上是复议机关拒绝对被诉具体行政行为进行审查，这种行为应视为对被诉具体行政行为的认可，申请人可以按照《行政复议法》的规定，自由选择由谁来当被告，人民法院均应受理。二是目前个别行政机关为了不当被告，规避司法审查。法院基于保护公民、法人和其他社会组织合法权益的需要，积极予以受理，可以更好的起到对行政机关的司法监督作用，三是为当事人捉供了司法救济途径。原具体行政行为可能侵犯行政相对人的实体权利，复议机关不作为就可能从程序上剥夺其行政救济的权利，根据行政相对人的自愿选择确定适格被告，即可以为申请人提供有效的司法救济，以切实维护其合法权益。