进入行政诉讼停不停止执行，一直是行政管理机关与行政管理相对人争论不休的灰色地带。行政机关认为不管是行政管理相对人申请复议还是提起行政诉讼都不影响执行。而行政管理相对人认为，具体行政行为一旦进入诉讼阶段应停止执行，为此二方各抒已见。

一、行政管理机关认为应适用的法律依据。

　　具体行政行为本身具有强制执行力，是具体行政行为全部效力的组成部分，也是具体行政行为公定力、确定力和拘束力成立、存在的必然结果。没有强制执行的保障，具体行政行为的执行力和其他强制措施将处于虚拟状态，没有其他执行措施的保障，强制执行力也将失去生存和依托基础，两者之间相互依存。所以行政机关的具体行政行为一经作出就具有可执行性。

　　(一)依据《行政处罚法》第四十五条：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”行政处罚不停止执行包括不停止履行和不停止强制执行两个方面内容。行政处罚的执行，分为广义的执行和狭义的执行两种。狭义的执行就是强制执行，是指国家行政管理机关、人民法院为了保障行政权的合法有效行使和行政管理活动正常进行，对不履行行政处罚决定的行政管理相对人所采取的一种强制手段，其目的是迫使当事人履行义务或达到与履行义务相同的状态；广义的执行包括强制执行以外，还包括当事人自觉履行，即行政处罚决定依法作出后，当事人在规定的期限内，主动予以履行。无论是当事人自觉履行还是行政机关、人民法院强制执行，都是对处罚内容的实现，使当事人履行一定的义务，达到行政管理的目的。 确立行政复议和行政诉讼不停止执行处罚决定的这一原则的原因在于，一是行政管理职能所决定的。行政职能是国家权力的具体体现， 行政机关作出的处罚决定是代表国家行使行政管理职权，具有强制力和执行力。在未经人民法院审理认定它违法之前，它具有法律效力，不能因被处罚人的复议和行政诉讼而使其失去应有的法律效力，它只能由国家审判机关来确定撤销改变，而不能因被处罚人的起诉权利来确定或改变。其次是由行政管理的特殊性所决定。国家的行政管理具有稳定性、一贯性和连续性的特点。国家行政机关管理社会活动，具体到行政机关对行政管理相对人实施处罚，处罚决定一经作出，就必须连续执行，没有法律规定是不能中断执行的。再次是由社会现实状况所决定的。社会秩序能不能稳定，很大程度上取决于国家行政管理活动的稳定性，如果行政机关的处罚决定随意因复议或诉讼而终止或中断执行，那么行政机关的工作将无法正常进行，这样会使法律秩序处于不稳定状态，导致社会无序和混乱，行政管理相对人的合法权益也得不到有效的保障。

　　(二)依据《行政复议法》第二十一条：“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是。有下列情形之一的，可以停止执行：(一)被申请人认为需要停止执行的；(二)行政复议机关认为需要停止执行的；(三)申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；(四)法律规定停止执行的。”行政行为一经作出就推定为生效，即具有公定力、确定力和执行力，当时国家立法时就已经考虑到行政行为所代表的是国家公共利益以及行政效率要求的需要，且相对人依法亨有的法律救济渠道，完全可以通过事后的补救来弥补执行所造成的损失。所以行政复议不停止具体行政行为的执行是行政复议制度的一项原则。但是在某些具体情况下，不停止执行也可能给行政复议申请人的合法权益造成实际损害，待行政复议机关撤销或变更了违法或不当的具体行政行为后再予以补救，就显得十分被动，特别是在我国的行政赔偿制度还不完善的情况下更应慎重，因此，为了体现行政复议保护公民、法人和其他组织的合法权益，处于以下几种情形，申请复议期间停止具体行政行为执行是很有必要的。（一）被申请人或行政复议机关认为需要停止执行的。国家行政机关在对各种情况作出判断之后，如果认为停止执行并不损害公共利益，而不停止执行有可能带来难以弥补的损失或者是基于其他特殊情况考虑，可以作出停止执行的决定。（二）行政复议申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，裁定停止执行的。如某城建部门，认为某公民的房屋是违章建筑，要求该公民予以拆除。该公民不服城建部门的处罚，而申请行政复议，并申请停止执行拆除其房屋。行政复议机关审查认为，如果拆除房屋将会给该公民造成难以弥补的损失，暂不执行房屋也不影响周围居民的正常交通、环境等，因而应裁定暂停执行城建部门的处罚决定。（三）法律规定可以停止执行的。如，《治安管理处罚条例》第四十条规定：“对治安管理处罚提出申诉或者提起诉讼的，在申诉和诉讼期间原裁决继续执行。被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行。裁决被撤销或者开始执行时，依照规定退还保证金”。根据这一规定，只要被裁决的人提供了担保，公安部门就不能在人民法院判决前对被裁决的人实施拘留。行政复议期间具体行政行为是否停止执行是由行政机关启动或者由行政机关决定的。只有同时具备具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失和停止执行不损害社会公共利益这两个条件，行政复议机关才能批准申请人停止执行的请求。

　　(三)《行政诉讼法》第四十四条：“诉讼期间不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：(一)被告认为需要停止执行的；(二)原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；(三)法律、法规规定停止执行的。”（一）被告认为需要停止执行的。公民、法人或者其他组织提起诉讼后，被告认识到自己的行为不当，执行可能会造成难以弥补的损失等原因，主动向人民法院提出停止执行的，可以停止执行。（二）人民法院裁定停止执行的。人民法院裁定停止执行必须同时具备两个条件：一是执行会造成难以弥补的损失；二是停止执行不损害社会、公共利益。（三）法律、法规规定停止执行的。如《治安管理处罚条例》第四十条规定的情形。在行政诉讼中，当事人争议的具体行政行为不因原告提起诉讼而停止执行。这是由国家行政管理机关特殊性决定的。现代国家的行政管理要求效率性和连续性。如果具体行政行为一经公民、法人或者其他组织提起诉讼，即停止执行，势必破坏行政管理的效率性和连续性，使法律秩序处于不稳定状态。有时甚至会导致行政管理陷于瘫痪，危害社会公共利益。因此，具体行政不因当事人提起诉讼而停止执行。

　　二、行政管理相对人认为不能执行的法律依据。

　　(一)《行政诉讼法》第六十六条：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”行政机关作出的具体行政行为，作为行政管理相对人一方的公民、法人或其他组织在法定期限内不提起诉讼又不履行的，是发生法律效力的具体行政行为。公民、法人或者其他组织对发生法律效力的具体行政行为规定的义务应当自觉履行。对应当自觉履行的义务不履行的，行政机关或人民法院将强迫其履行。但行政机关申请执行必须符合以下二个条件：一是公民、法人或者其他组织未在法定期限内提起诉讼；二是公民、法人或者其他组织在法定期限内拒不履行具体行政行为。

　　(二)最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第八十六条：“行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：(一)具体行政行为依法可以由人民法院执行；(二)具体行政行为已经生效并具有可执行的内容；(三)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；(四)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；(五)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；(六)申请人在法定期限内提出申请；(七)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。” 行政机关申请人民法院强制执行其作出的具体行政行为，是实现行政管理职能和效率的重要途径和保障，根据现行法律的规定，目前我国只有个别行政机关具有比较完整的强制执行权，有些行政机关具有部分强制执行权，相当一部分行政机关不具有强制执行权。因此，许多具体行政行为仍然需要申请人民法院强制执行。所以行政机关申请人民法院强制执行的具体行政行为必须符合上述七个要件，否则人民法院将不予立案执行。

　　三、目前应如何具体掌握。

　　那么在具体实践操作过程中行政执法机关以及法院应如何具体把握呢？当然广义上的执行法律无禁止性规定，笔者仅就目前的法律规定，从法院能否立案执行的狭义的执行角度，谈一点粗浅的看法：

　　(一)、有权执行的行政机关　

　　行政复议、诉讼不停止具体行政行为的执行这一原则基础是具体行政为的效力先定特权。其强制力和执行力表现为，在违法或不当的具体行政行为被撤销或变更以前，并不因管理相对人申请行政复议和诉讼而影响到执行。因此，管理相对人在申请行政复议、诉讼的同时，还要继续履行行政机关所作出的具体行政行为，只有基于国家机关的决定或者说是国家意志的明确表示才能停止执行。这是维持一定的社会秩序、保障行政管理的效能、实现全社会的共同利益、维护国家行政权应有的尊严所必备的。如果因行政管理相对人提出行政复议、诉讼便停止执行具体行政行为，就有可能对社会带来更大的危害，造成更大的消极影响。如，卫生防疫机关对某管理相对人经营不符合卫生标准的食品，有权作出没收或者销毁的行政处理决定，如果相对人申请行政复议、诉讼后，就停止执行具体行政处理决定，那么可能不符合卫生标准的食品就会继续出售，继续危害社会。我国有关机关制定和发布的行政复议、诉讼条款的法律、法规，都对于提出申请行政复议、诉讼不停止执行具体行政行为作出了明确规定。《外商投资企业和外国企业所得税法》第二十六条规定：“外商投资企业、外国企业或者扣缴义务人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照规定纳税，然后可在收到税务机关填发的纳税凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。……”《海关法》第六十四条：“纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当缴纳税款，并可申请行政复议，对复议决定仍然不服的，可以依法向人民法院提起诉讼”。《治安管理处罚条例》第六条、第十二条，《国境卫生检疫法》第十二条，《人民警察法》第九条等法律、法规都对行政处罚不停止即时性执行作了明确规定。

　　据此，结合《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等有关法律规定，只要法律、法规赋予行政管理机关有强制执行权的，那么在进入行政诉讼后并不影响行政机关自身执行。但依法不能申请法院强制执行，而只能由行政机关本身采取行政强制措施，即进入行政诉讼不停止行政执行为原则。　　　

　　(二)、无行政执行权的机关，目前法律、法规是如何界定的。

　　没有救济不处罚，这是现代民主法制的一条重要原则。即凡公民、法人或者其他组织因违法受国家机关处罚时，都应当有获得救济的权利。这是因为任何国家机关的决定都有可能出错。如果公民、法人或者其他组织在受行政机关处罚时没有补救渠道，其合法权益就不可能得到确实有效的保障，而且也往往会容易导致腐败。所以没有救济不处罚原则也是权力制约原则的要求。“不受监督的权力必然导致腐败”，被认为是一条万古不变的真理。我国是人民当家作主的国家，国家在赋予行政机关处罚权的同时，也赋予行政管理相对人有依法申请行政复议和提起诉讼的权利。同时给予行政管理相对人这些权利也是为了及时纠正违法，维护行政机关的执法权威和提高行政效率有效途径。

据此，结合《行政诉讼法》第六十六条，《若干解释》第八十六条之规定，只要 法律、法规没有明确授权行政机关有强制执行权的，在行政管理相对人提起行政诉讼后，不仅行政机关本身不能执行，而且也不能申请人民法院强制执行。综合法律、法规所述的不停止执行原则，是不停止行政机关自身执行，而非不停止行政机关启动司法执行程序。

　　(三)、特殊情况下的司法救济措施

　　我国许多单行法律、法规在设定当事人诉权的时候，通常规定当事人在法定期间不起诉又不履行的，主管行政机关可以申请人民法院强制执行。由于这一规定，使法律、法规规定停止执行的情况相当普遍，其结果只要当事人提起了行政诉讼，一般都要停止具体行政行为的执行。这就使行政诉讼法规定的不停止具体行政行为执行的原则变成了事实上的停止行政行为执行为原则。这对于提高行政管理的效率、确保行政行为及时实现是非常不利的。

　　最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第九十四条：“在行政诉讼过程中，被告或者具体行政行为的确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为的，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法利益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”放宽了在诉讼期间申请人民法院强制执行的规定，这一规定的实质，是为在行政诉讼过程中被告申请法院强制执行被诉的具体行政行为留有余地。据此，不管有没有行政强制执行权的行政管理机关，只要符合《若干解释》第九十四条规定的情形，即可申请人民法院强制执行。