我国应用行政契约方式管理国家事务起步较晚，因而关于该项制度的研究仅仅停留在特征、内容、与民事、经济合同的比较方面，对其司法救济理论的研究几近空白。近几年，在我国行政契约纠纷中出现了许多新情况、新问题，双方当事人都期望着最具权威的司法救济保护，加之我国行政复议、行政诉讼和国家赔偿制度的发展，使司法救济制度的理论研究向纵深发展更为迫切。本文将在此基础上，站在另一角度，审视目前我国行政契约司法救济制度存在的表面及深层次的问题，通过与西方国家该项制度比较研究，提出完善我国司法救济制度的构想，以促进行政契约的法制化进程。

　　 一、我国行政契约司法救济制度的现状及缺陷

　　我国运用行政契约管理国家事务的二、三十年间，社会发展的各个方面、各个环节均深受影响，发生了巨大变化，促进了行政契约司法救济在立法、司法和理论研究诸方面都取得了一定进展。

　　(一)、对我国行政契约司法救济制度的现状分析和基本评价

　　我国运用行政契约管理国家事务是在“责任制思想的出现和向行政管理领域渗透，以及经济体制由计划经济向市场经济转轨而引发政府职能和管理手段变化”①的过程中产生和发展起来的，特别是党的十一届三中全会和十三大以后，更是被普遍应用到国家事务管理的各个方面。它以合同的方式强化和落实责任，调动和发挥行政管理双方的积极性和特长，以改善行政管理，提高公共财产的使用效率，推进经济和政治体制改革，受到行政管理各方的普遍欢迎，因而成为现代国家所具有的普遍的、日趋增长的现象。

　　基于这个事实，行政契约纠纷的数量也逐年上升。统计数字表明：通过复议、内部裁决和审判解决的行政契约纠纷2001年比2000年增长35％，2002年比2001年增长 33％。这个数字还不包括申请复议、内部裁决和审判均不予受理的纠纷。在所有行政契约纠纷中，通过审判??司法救济途径解决的不足十分之一。起诉到人民法院的行政契约纠纷案件，如农村土地承包合同纠纷、城市建设拆迁补偿纠纷、市政工程建设纠纷、国有企业租赁承包经营纠纷等，大多被作为普通民事或经济案件审理②。从审判反馈的信息表明，在实践中行政机关不经协商单方变更、解除行政契约导致相对人权益损害的现象比较严重，表现在相对人起诉多、行政机关败诉多等方面。

　　基于上述事实，对我国行政契约司法救济制度所能作出的基本客观评价可以从三个方面表述：在理论研究层面，没有形成行政契约司法救济的完整理论体系，研究课题分散，所作的探讨仅停留在表面的、感性化的层面；在法律制度建设层面，没有形成关于行政契约及其司法救济制度的完整法律体系，只是在各个部门法、国务院各部委的规章、条例和最高人民法院的司法解释和批复中时有显现，且受民法、经济法理论的影响较大；在司法实践层面上，各地法院对同一类型行政契约纠纷案件的认识和审判存在较大差异，结果也是千差万别。虽然这样，也不能简单否定我国行政契约司法救济所取得的成绩：许多行政契约纠纷案件通过审判有效地保护了当事人的合法权益，法学界给予了更多的关注，理论研究逐步深入，立法的呼声越来越高......。因此，进一步完善我国行政契约司法救济制度，使之更加适应发展趋势并与国际接轨，任重而道远。

　　(二)我国行政契约司法救济制度的缺陷及对法治化进程的影响

　　由于我国在行政契约的司法救济制度构建中受到民法与经济法理论的影响较大，且对行政契约纠纷的特点特别是双务性特点关注不够，与现行的行政诉讼制度的单向性构造相矛盾。表现在以下几个方面，一是《行政诉讼法》关于原告的资格要求，剥夺了行政机关的诉权。行政机关在行政契约签订、履行过程中，除行使主导性权利的情况外，不能象在实施单方行政行为时那样，将自己的意志强行贯彻到相对方身上，在契约变更、解除、补偿等问题上应在法律法规和合同约定的范围内双方充分协商，达不成一致意见或产生纠纷后，行政机关一方也存在着要求法院裁决是非并通过法院判决强制对方履行义务的要求。而现行《行政诉讼法》和最高法院的司法解释规定，行政诉讼只能由受行政机关具体行政行为侵害的相对人提出，行政机关不得提起反诉，从而剥夺了行政机关因行政契约相对人的过错致使契约无法履行、不能履行所受损失的赔偿请求权。二是在诉讼过程中，规定被告行政机关负主要举证义务，原告仅承担法定几种情形的举证责任，对举证责任的分配也作了限制。这样就会因权利义务不对等和当事人在举证责任和地位上的不平等，造成行政机关举证瑕疵和相对人消极参与，与契约本身的特点不适应。人民法院在对案件进行审理时，主要审查行政机关所认定的事实是否正确、证据是否确凿、具体行政行为的采取是否符合实体法和程序法的要求等。而对相对人在行政契约履行中的行为是否失当、补救是否恰当、及时等不作必要的审查，无法与具体行政行为作必要的比较和分析，在一定程度上影响了法官对案件事实认定的准确性和裁判的公正性。三是人民法院在审理行政契约诉讼中的有限司法管辖权制约了审判效果。就目前的状况而言，行政权力被滥用的现象屡见不鲜，更为严重的是有的行政机关违反《行政诉讼法》第55条的规定，在判决重新作出具体行政行为后，又以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行政行为。在目前未授予人民法院完全管辖权的情况下，有时出现撤了再裁，裁了又诉，诉了又撤的现象，严重损害了法律和人民法院的权威和尊严。四是规定行政诉讼不调解制度，在一定程度上制约了当事双方在解决纠纷过程中积极性、主动性的发挥。五是法院的裁决形式也不能满足行政契约纠纷的需要等。

　　由于理论上对行政契约的性质及其与民事合同之间的界限没有明确的认识，立法上对行政契约欠缺相应的法律规定，致使实践中已被广泛运用的不少行政契约在法律上缺乏应有的法律地位和明确的救济途径。《行政复议法》未对行政契约的可诉性做出明确规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》仅放宽了行政诉讼受案范围，但没有对行政契约纠纷作出具体规定。这样，当行政主体与相对人缔结的契约一旦被确认为行政契约，遇有争执的当事人将处于求告无门的境地。司法救济渠道不畅将大大影响其法制化的进程。因而必须针对行政契约纠纷的特点对目前行政诉讼制度进一步重构，即在原有单向性构造的行政诉讼制度框架中，建立解决行政契约纠纷的双向性构造的诉讼结构。

　　二、西方国家行政契约司法救济制度比较研究

行政契约研究的先驱特滨（TurPin）认为：“如果合同纠纷的处理不诉诸第三人裁决，则存在着因当事人之间讨价还价能力的不平等而使结果发生扭曲的危险。”③因此，西方国家特别是法国和德国的行政契约司法救济制度比较发达，其实践经验值得我们在建立和完善我国行政契约司法救济制度过程中借鉴。

　 （一）制度之比较

　　西方国家对行政契约纠纷的解决方式很多，具体制度包括协商、仲裁或行政机关内部裁决等司法外解决方法或者司法途径，但均坚持司法救济最终原则。

与其他救济途径相比，司法救济是最主要和最有效的途径。法院以其独立的、公正的第三者身份居中裁判，凭借一系列严格公正的程序，足以使司法救济的有效性得以充分实现。此外，司法救济的实际价值决定了没有这种救济方式的存在，其他非诉讼救济就不可能有效地发挥作用。因为它是由司法机关代表国家来实施，以国家强制力来保证救济的获得和实现。它的存在，使得在通过其他救济途径不能有效达到救济目的的情况下，可以最后通过司法途径而得以实现，从而也促使行政机关必须依法实施救济。正是基于此，西方国家均把行政契约的司法救济作为最终的救济方式，因而其地位也更加突出和重要。

　　在法律制度构建方面，西方国家行政契约之所以获得发展，其原因并不仅仅在于理论上的论证，更在于它在立法上的肯定及实践中的运用。德国在《行政程序法》中专列一章规定行政契约，内容包括行政契约的涵义、种类、行政契约缔结的条件、行政契约的履行及违约责任等，从而将之与民事契约彻底区分开来；法国虽然没有专门的行政契约法，但行政法院及权限争议法院通过个案判例亦将之与民事合同明确区别开来。我国尚没有关于行政契约的专门立法，仅在行政法学理论研究领域和最高人民法院的有关司法解释中偶而闪现，没有形成理论和法律体系。

　　作为行政契约司法救济主体的审判机关可以分为两种类型，一类是设立专门的行政法院来审理行政契约案件，其中以法国和德国最为典型，此外还有比利时、西班牙、奥地利、意大利等国。另一类是不设立专门法院，而是由普通法院承担审理这类案件的任务，即普通法院型行政审判机关，如美国、英国、澳大利亚、韩国等。我国法律规定，部分行政契约纠纷案件由人民法院行政审判庭审理，近似于后一种形式。

国外行政契约司法救济的受案范围存在着差异。在德国，因行政合同而引起的争议属于公法争议，包括因履行合同而产生的合同争议和因合同上的赔偿请求权而产生的争议，由行政法院主管。在行政契约最发达的法国，将行政机关为履行职务所行使的行政活动视为广义的公共管理行为，为该管理行为所缔结的契约被解释为公法上的行政契约，为此产生的诉讼通过行政诉讼解决。行政契约作为双方行政行为，可导致通过向专门设立的行政法院提起完全管辖之诉请求赔偿救济，对于可以和行政契约分离的行为，如上级机关对行政契约的批准行为，则允许提起越权之诉④。在行政契约越权之诉中，相对人受到平行救济途径的限制，即当事人能够通过越权之诉以外的其他诉讼救济手段保护自己时，不能提起越权之诉。在英国，政府合同纠纷统统由普通法院审理，适用王权诉讼法，并根据行政机关签订合同时所执行的任务是否涉及管理或公共规制的方式来确定是否适用司法审查。⑤美国索赔法院受理的合同案件与法国行政法院受理的行政合同案件相近。

　　各国行政契约司法救济的方式也不相同。法国行政法院撤销行政决定的理由有四项：无权限、形式上的缺陷、权力滥用、违反法律。经过审理可以作出三种裁决：不受理、驳回起诉和撤销违法的行政决定。⑥英国司法审查的救济手段可以分为公法和私法上的救济手段两种。前者是指由当事人向高等法院王座分院请求用英王的名义发布特权令而给予的救济，在行政契约纠纷中采取的特权令主要有：提审令和禁止令。行政契约纠纷在私法上的救济手段主要有阻止令、确认判决和损害赔偿。因英国普通法中不存在严格的公法和私法的区分，因此，私法上的救济手段也可以适用公法上的关系。当事人若对王座分院的判决不服，可向上诉法院民事庭提出上诉；对上诉法院民事庭的判决不服，还可上诉至上议院。

　　国外行政契约司法救济的程序模式。英、美司法审查程序的一个显著特点是审判方式上的对抗式和口头审理，程序的启动依赖传统的令状制度，且适用陪审团。而大陆法系的审判程序发源于行政程序，与普通法院的审判程序相比仍过于书面化，缺乏对抗性和公开性。

　　（二）制度优劣分析和发展趋势

　　以法德为代表的大陆法系国家专门设立行政法院，而以英美为代表的普通法系国家则在普通法院解决行政契约纠纷，两种形式各有利弊。

　　在法官专业水平方面，行政法院的法官除具有法律知识以外，一般还有较丰富的行政经验和专业技术知识，这对于审理行政契约纠纷案件是相当有必要的。而普通法院的法官是法律问题的专家，但对行政契约方面的专业知识很难通晓，限制了对这些案件审理的质量。

　　在程序设计方面，行政法院的行政诉讼程序简便、迅速，法官采用审问式，在诉讼进行中居于主导地位，法官可以讯问当事人和证人，除审查当事人提供的证据外，可以依职权收集必要的证据，这对于实现法院的审查职能、及时解决行政争议，特别是那些涉及公共利益的行政契约争议的解决是相当有利的。有的国家行政法院在行政诉讼中以书面审理为原则，口头审理为例外，且保持半秘密状态，公开性不够，使诉讼活动缺乏应有的监督。普通法院则按照一般的诉讼法律程序公开审理行政契约纠纷，允许当事人双方辩论、质证，通常较繁琐、复杂、严格，虽然可以保证公正的结果，但往往会影响甚至妨碍行政效率的实现。

　　在法院的独立性方面，有的国家的行政法院行政色彩过于浓厚，甚至和行政机关有着千丝万缕的联系，在审理行政契约纠纷案件中，不利于保证行政法院的独立公正地位。而普通法院的法官和行政机关没有任何联系，不易受行政机关的影响，有利于保证法院独立超脱的地位，公正地作出评判。

　　两大法系行政契约的司法救济制度经过长期的摸索，呈现出交叉和融合的趋势，表现在两大法系国家互相吸纳对方的优点，用以完善自身的制度，如大陆法系的代表国家法国通过强化行政法院的独立性，使其行政法院兼具普通法院的功能，实行行政法院的司法化。而英美法系的代表国家英国，在完善其制度过程中，也注意吸收大陆法系国家的优点，如简化诉讼程序、提高救济效率等。

　 （三）值得借鉴的经验

　　我国在行政契约及其司法救济方面的研究及司法实践与西方国家相比有较大差距，法律规定刚刚起步，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一次把侵犯企业经营自主权、农村土地承包合同纠纷明白无误地纳入行政诉讼范围，虽然没有“行政契约（合同）”的概念，但可诉行政行为的范围有所扩大，这是借鉴西方国家经验和学者们努力的结果。在以后行政契约司法救济的司法和立法中，仍有许多地方可以借鉴西方国家比较成熟的做法，尽可能避免不足之处。如继续扩大行政诉讼受案范围，把所有行政契约纠纷纳入进来；确立法院审判为行政契约救济的最终原则；确立人民法院解决行政契约纠纷的完全管辖权制度；考量行政契约纠纷的特点，进一步建立比较完善的证据规则；在结案方式上可以更加灵活多样；从审判方式改革角度出发，确立庭前准备，听证和交换证据制度等。

　　三、完善我国行政契约司法救济制度的构想

　　目前我国行政契约司法救济制度的主要法律依据??《行政诉讼法》及最高法院所作的司法解释所确立的诉讼原则显然滞后于行政契约在我国的应用，没有注意到行政契约本身所固有的特性，因而须对此进行重构。

　　（一）确立人民法院在行政契约审判中的完全管辖权

　　我国《行政诉讼法》第5条确立了行政诉讼合法性审查原则，第54条中又规定了人民法院一般情况下对行政案件的判决形式只有采取维持、撤销、部分撤销或判令被告重作或判令被告限期履行职责等几种形式，只有行政处罚显失公正的，可以判决变更，行政侵权案件可以判令被告赔偿，因而可以说一般情况下人民法院不能直接判决确认行政实体权利义务关系，不享有完整的审判权，即“完全管辖权”。⑦

　　有权力必有监督与制约，这是现代文明法制社会公认的基本原理。各国立法通例，对行政赔偿、行政补偿和行政契约案件，一般均由法院行使完全的管辖权。法国的完全管辖权之诉所适用的范围是最广的、最典型的就是行政契约和行政赔偿诉讼，又称为严格意义的完全管辖之诉。

　　在行政契约审判中赋予人民法院完全管辖权是十分必要的，它既有充分的理论根据，又具有重要的社会实际效益与价值。行政契约纠纷案件中，行政机关既是行政执法主体，同时又是案件的一方当事人。如果只进行合法性审查，那么撤销行政决定后，仍由行政机关自己处理，显然违背了“任何人不得为自己案件法官”的原理。对该类案件授予人民法院完全管辖权，才能真正实现在行政诉讼中行政权与司法权的合理配置，体现司法终裁权的精神，它是行政诉讼中体现权力监督制约机制的强有力的手段。

　　人民法院在审理行政契约纠纷案件中行使完全管辖权，应坚持合法性审查与合理性审查相结合的原则，在裁判结果上，目前可适用司法自由裁量权，从而提高办案效率，减轻诉累，及时有效地保护当事人的合法权益。首先应当审查行政契约的合法性以及行政机关在合同履行中行使职权的合法性。对案件的审理要应用有关行政契约的特殊原则和规定，对尚无法律规定的部分，可以依照合同约定或参照民事法律的有关规定。人民法院可以判决履行合同或解除合同，也可以判决当事人履行一定义务或给予对方赔偿或补偿等。

　　（二）关于设立允许行政机关起诉和调解制度的设想。

　　行政契约签订后，在履行过程中随着情势变更和国家法律政策的变革，可能对契约的履行产生各种各样的影响。相对人一方对契约履行过程中双方契约行为的评判可以通过向法院起诉的途径得到公正处理，而行政机关一方只有通过行政制裁的途径解决，制裁的尺度是行政机关自由裁量权的范畴。这里就会出现一个问题，即对相对人的违法或违约行为，行政机关可能会视而不见、不予制裁或畸轻畸重制裁。因此，对双方行为的评价诉诸第三方的人民法院更显公正。行政机关通过诉讼的途径对相对人进行制裁，避免了主观因素造成的不公正，也可以走出行政制裁过程中出现的制裁、复议、起诉、再制裁的怪圈，减轻双方的压力。但设立行政机关起诉制度也不能无所限制，对其起诉的条件应作出严格的规定，以防止滥用诉权。

　　《行政诉讼法》第50条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。这主要是解决调解过程中双方当事人串通损害国家利益和行政机关力量过大而对相对人造成损害的问题。要解决这些问题，可以通过诸如加强对行政机关的监督、完善行政管理职权、提高行政执法人员素质和法院依法对损害国家和一方当事人利益的行为不予认可的途径解决。调解在民事、经济和刑事自诉案件中作为一种工作方法和结案方式，其优点很多，如自动履行率高、方法灵活、程序简单等。因行政契约与民事、经济契约的诸多相似之处，亦可以将调解制度引入行政契约诉讼中，以促进纠纷解决的效率、效果的提高。

　　(三)在行政契约纠纷审判中确立“谁主张、谁举证”的举证责任原则。

　　确立“谁主张、谁举证”的举证责任原则，有四点理由：

　　一是“谁主张、谁举证”的原则不违反法律规定。《行政诉讼法》第32条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任。这是合乎我国初创行政诉讼制度国情的。从主观上讲，原告控告被告行政机关违法或滥用权力，不规定其举证责任，仍然会积极举证。另外，不能从本条推断出行政诉讼原告就不负举证责任的结论和行政诉讼全由被告负举证责任，行政行为合法性仅由被告负举证责任等结论。《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依本法向人民法院提出诉讼。其中的“认为”本身就有理由和根据，或者就要有理由和根据，就有举证权利和义务、就有诉讼风险。“没有调查，就没有发言权”，没有根据，就不能随意表态和行为，只要发动诉讼，就负有举证责任。因此，从该条也可以推出：原告也负有举证责任。⑧

　　 二是由原告承担部分举证责任是由行政契约本身的特点决定的。行政契约作为管理国家事务的重要手段，除具有行政方面的特性外，其与一般民事合同仍有许多相通之处，如契约一经订立，双方当事人均同等地受契约条款的约束；行政契约条款内容等，均要由当事人协商达成一致，原则上不能由一方将自己的意志强加给另一方当事人；行政契约的变更、解除条件可以由当事人自己约定，也可以根据法律规定；契约的违约责任可以由当事人双方充分协商；对违约的救济可以采取继续履行、解除合同、赔偿损失等手段；合同履行过程中适用民法的诸多法律规定等。因合同违约而提起的诉讼中，原告负有“推进”作用的举证责任，如违约事实、损失大小、计算方法等证据，这些均是被告无法提供的证据。

　　三是在行政契约纠纷诉讼中，仅强调被告负举证责任存在许多弊端。由于某些行政执法人员业务素质不高，工作马虎、偏私或因情势紧迫的原因，往往会出现向法庭提供以非法手段获取的证据，或者只提供部分证据的问题，如只提供事实根据而不提供法律依据，或者相反，只提供次要证据，只提供对其有利证据而不提供不利证据等。⑨正是这些现象的存在，仅强调由被告负举证责任，法院查清案件事实的难度将会加大，审判的公正性也会大打折扣。另一方面也会产生一种误导，在一定程度上助长行政机关不依法办事、轻视法定程序的传统陋习。落实原告举证责任，则可以有效解决这一问题。

　　四是从审判实践看，主张者或反对者要想胜诉，必须获得证明上的优势，否则，就会承担败诉的法律后果。按一般规则，主张者负举证责任，反对者也负举证责任，优势方获胜；旗鼓相当时，主张者承担败诉责任。如行政契约纠纷中法院管辖权问题、违约事实、损失大小等，原告不提供证据，则承担不利的法律后果。

基于此，在行政契约纠纷的诉讼过程中，应建立“谁主张、谁举证”的证据规则，行政机关在证明其具体行政行为合法方面负主要举证责任，原告负次要举证责任；在行政契约违约责任及其赔偿或补偿方面，双方当事人负同等举证责任。

　　(四）对行政契约诉讼裁判方式进一步完善。

　　根据《行政诉讼法》第54条规定：人民法院对行政案件经过审理，可根据不同情况作出维持、撤销或部分撤销、重新作出具体行政行为、限期履行法定职责和变更五种形式的判决。这个规定，没考虑行政契约诉讼的特点，不足以解决这类案件的全部问题。因而应设立变更或解除契约和确认契约效力等裁判形式⑩。一是设立部分判决。人民法院在审理行政契约纠纷案件时，遇到具体行政行为的合法性问题、行政契约的效力问题比较容易查清，可以先行判决。对其它诸如违约责任承担、损失数额等问题等查清后再行判决。这样不但可以适时表明国家和社会的法律观、公正观，及时纠正行政契约执行过程中的违法行为，更有利于发挥其管理国家事务职能，不致于对全局造成更大的损害。如系行政机关的违约责任，先行判决可以保护和激励相对人的积极性。这种解决纠纷的方法，经民事、经济和刑事审判的实践证明是切实可行的。二是设立变更判决。部分行政契约纠纷在纳入行政诉讼以前，由人民法院按照民事或经济纠纷处理时享有完全管辖权，其中即包括司法变更权。人民法院在行政契约诉讼中享有司法变更权的主要理由是：1、在行政契约履行过程中，行政机关在行使变更合同内容、对相对人监督、制裁相对人的违约行为等优益权时，可能会使处罚显失公正。2、行政契约诉讼是事后救济，是人民法院对已生效的具体行政行为的法律监督，它是在行政机关充分行使职权之后对不正确或错误的一种补救。3、诉讼效益原则决定了法院享有司法变更权。（如前述设立完全管辖权之意义）。4、在行政契约补偿和赔偿纠纷中，人民法院可以依职权对补偿或赔偿数额、方法等予以变更。三是设立确认判决。主要对行政契约的效力,具体行政行为合法、合理性,对因契约而产生的补偿或赔偿范围、数额等予以确认。行政契约行为是行政机关在缔结和履行契约时实施的行为，它与行政契约之间存在着某些依存关系。双方当事人的权利义务除法律规定外，还由行政契约予以确定。如不确认行政契约的效力，那么判决行政契约行为的效力也是无本之木，因此，确认判决包括对契约效力的确认，但两者在判决上的表述方法可以不同，对契约效力的确认不必在判决主文中表述，而对契约行为的合法性确认则必须在判决主文中进行裁判。

　　（五）关于行政契约诉讼的庭审问题

　　庭审方式改革是近年来在全国法院叫得最响的改革重点，但所有的改革措施和方向是否均适合行政契约纠纷的诉讼呢？笔者认为不尽然。一是在庭审观念上不能完全实行“当事人主义”，有限制地实行“职权主义”是有必要的。完全提倡“当事人主义”，让原告和被告在法庭上进行证据对抗，实际上是弱者和强者的对抗，使得看似公平的“当事人主义”变为一种实际上的对原告不公平。一方面法庭依职权对行政机关的职权、适用法律和是否遵循了法定的程序进行审查，就可以减少原、被告在诉讼能力上的差异，达到平衡，这是基于契约本身的行政管理特性决定的。另一方面给予双方当事人在法庭上均等的诉讼权利，使其都有说服裁判者的机会，以维护自己的权利，这是基于契约本身固有的特性决定的。这两者有机结合，才能促进审判效能的提高。二是设立庭前听证和交换证据制度，完善“一步到庭，当庭宣判”的做法。审判实践表明，多数行政诉讼的原告仅仅是在具体行政行为的事实根据上能与被告在证据上予以抗衡，而对于具体行政行为的法律依据，却难以对被告的举证提出异议，因此，在行政诉讼中推行“一步到庭”的做法，其弊端显而易见，即原告在证据拥有量上十分不公平。这种不公平，使得行政案件的公正审理根本不能得以保证⑾。“一步到庭”的创始国??德国已改变了这种做法，而专门设立了庭前交换书证等审理前的准备手续，由偏重开庭审理转为庭前准备与开庭审理并重⑿。目的在于让当事人通过庭前交换证据，明确争论焦点，在充分准备的基础上进入法庭，保证当事人平等和充分地进行举证和辩论，有效地服务于法庭审理，并减少不必要进入法庭的案件数量，简化法庭审理。设立庭前交换证据和听证会制度还可以让法官了解案情和争议焦点，以便作出公正判决。正因如此，这项制度已被美、日、法、德等国采用，亦值得我们借鉴。

注释：　　　　　

①余凌云，《行政契约论》，收于罗豪才编《行政法论丛》第一卷，法律出版社，1998年版，第186页。

②参见最高人民法院在《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》[法(经)发(1986)13号，1986年4月14日。

③Turpin,Govermont Procurement and　Contracts,236-9,转引自Peter Cane,AnIntroduction to Administrative Law,P264.

④刘恒：《行政救济制度研究》，法律出版社，1998年版，第51页。

⑤应松年主编，《比较行政程序法》，中国法制出版社，1999年1月版，第265页。

⑥P.P.Craig, Adiministrative　Law, Sweet ＆Maxwell,1994,P.567.568

⑦郑永强,《论行政审判中人民法院的完全管辖权》,载于《行政法学研究》，1997年第3期，第53页。

⑧刘善春，《行政诉讼举证责任新论》，载于《行政法学研究》，2000年第2期，第18页

⑨杨解君、温晋锋，《行政诉讼法??基本内容及评析》，南京大学出版社，1997年5月版，第298页。

⑩参见张树义《行政合同》，中国政法大学出版社，第176页以下。

⑾景滔,《论行政诉讼审判方式改革中的几个问题》,载于《行政法学研究》，2000年第2期，第50页。

⑿熊菁华，《行政诉讼审判方式的改革??庭前准备程序和庭前会议制度》，载于《行政法学研究》，2000年第2期，第53页。

（作者单位：江苏省沛县人民法院）