行政不作为是指行政机关应为而不为的行为，在行政诉讼过程中，行政机关不作为的举证责任由谁来承担，法律尚未明确规定，司法实践中也认识不一。笔者认为，在行政诉讼过程中，行政不作为案件的行政相对人应负举证责任。

　　一、行政相对人在举证责任中具有一定的主导地位

　　行政相对人在行政诉讼过程中向人民法院提供证据，主要是用来证明行政机关不履行法定职责、消极的行政行为。其表现形式主要是通过相对人向人民法院提供事实依据和法律依据，并运用这些证据来证明自己的行为合法。然而，这种能够引起行政法律后果的行为，也是行政机关应当作出具体行政行为的前提条件。例如，公民、法人或者其他组织根据行政诉讼法的规定，向国家行政机关提出申请，要求行政机关履行法定职责颁发执照。这属于行政相对人依照法律规定行使正当权利的合法行为，行政机关应根据相对人的要求，按照法定的行政程序给予答复是否发照，相对人的要求如果符合发照条件，行政机关则应依法颁发执照。如果拒绝颁发或者拒不答复，无论属于哪一种情况的行为，都属于行政不作为行为，即违法行政行为。对于行政机关上述不履行法定职责的行为，相对人提起行政诉讼，首先应向人民法院提供自己引起行政程序发生的合法行为的证据，同时还应向人民法院提供行政机关行政不作为的事实依据和法律依据。如果没有充分的证据来印证行政机关在引起行政程序发生以后不履行法定职责，也就不能说明行政机关的行政不作为行为是成立的。另一方面从行政相对人所获得的证据来看，他是在引起行政程序之前所收集的证据，而证据所证明的实质内容是行政机关的行政程序根本就没有进行，对于行政相对人而言，提供行政不作为的证据尤为重要。

　　二、相对人负举证责任是由其行政行为的特殊性所决定的

　　行政诉讼法第三十二条规定，被告对作出具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。显而易见，我国的行政诉讼法实行的是举证责任倒置原则，即被告负举证责任。行政机关的作为行为是行政行为，而他的不作为行为同样是一种行政行为。行政不作为行为与行政作为行为相比较具有相对特殊性。正是由于行政不作为行为在行政诉讼中所处的地位比较特殊，才使行政诉讼案件的举证责任发生根本变化，即行政管理相对人对不作为的案件负举证责任。

　　这里所说的不作为行为的特殊性主要指以下几个方面：一是相对人的行为的性质不同。行政机关的作为行为是基于相对人的违法行为，而行政机关的不作为行为则往往是基于相对人的适法行为。二是行政机关的性质不同。作为行为是行政机关针对相对人的违法行为经过一定的法定程序作出的，且能够引起一定行政法律后果的行为，是一种积极的行政行为。而不作为行为是指行政机关不履行法定职责，应为而不为，没有经过任何程序，直接侵犯相对人的合法权益的行为，是一种消极的行政行为。三是提起行政诉讼后人民法院所审查的内容不同。作为的行政诉讼案件，人民法院对行政机关作出具体行政行为的合法性实行全面审查。而不作为的行政诉讼案件，人民法院只审查相对人行为是否合法、有效即可。四是人民法院对行政作为和行政不作为的案件在处理结果方面不同。对于行政作为的案件，人民法院经过全面审查，区别不同情况分别作出维持、撤销或者变更具体行政行为的判决。而行政不作为的案件，人民法院则是作出驳回诉讼请求或者限期作为的判决。

　　三、相对人负举证责任符合谁主张、谁举证的原则

　　人民法院审理行政不作为案件，主要是通过审查行政相对人适法的行为，而这种行为恰是相对人自己的所为，所以不作为行政案件中，由相对人承担举证责任符合我国民法规定的谁主张、谁举证的原则。相反，如果相对人对自己的行为是否适法不能提供相应的证据来印证，则应当承担举证不能的法律责任。

　　我国行政诉讼法对于举证责任方面的规定，仅限于行政机关的作为行为，而对于行政机关的不作为行为法律没有明确规定，这就给人民法院审理行政不作为案件带来很多困难。因此，要想从根本上解决上述问题，使人民法院在审理行政不作为案件时有法可依，法律应当作出明确规定。