比例原则是行政法学中一个非常重要的基本原则。在宪法意义上，它是指只有在公共利益所必要的范围内，才能够限制人民的权利。在行政法意义上，比例原则是指行政权力在侵犯人民权利时，虽然必须有法律依据，但是必须选择在侵害人民权利最小的范围内行使。因此，行政法意义上的比例原则所关注的是在实施公权力行为的“手段”与行政“目的”之间，应该有一定的“比例关系”。

　　一般认为比例原则包含三项子原则：

　　1．适当性原则，又称妥当性原则，是指行政主体所采取的措施必须能够实现行政目的或至少有助于目的的实现，并且属于正确的手段。简言之，适当性原则就是要求行政主体所采取的手段能够达到所追求的目的。例如，强制不会开车的某人将其父违章停留的车开走；向违反交通规则的人开枪射击都属于所采取的手段不能达到所追求的目的，违反了妥当性原则。

　　2．必要性原则，又称最小侵害原则、不可替代原则或最温和手段原则，是指如有许多措施可实现行政目的，则必须选择那些最有必要的，而所谓最有必要的就是选择对公众不会造成损害或损害最小的措施。此原则包括两个方面的问题：一是必须存在多个能够实现行政目的的行为方式，否则必要性原则无使用的余地；二是在能够实现行政目的的前提下，选择对公民权利侵害最轻的方式。

　　3．狭义比例性原则，是指行政主体所采取的措施产生的损害，不可以超过所采取措施带来的好处。即所谓手段不得与所追求之目的不成比例。

对比例原则的理解可以从两个层次进行，第一个层次是公共利益的保护与私人利益的保护之间形成合适比例；第二个层次是指措施的负作用与措施所达成的目的之间要有适当比例。比例原则实质上是一种“利益”衡量的方式，比如，在熙熙攘攘的大街上向逃跑的犯罪嫌疑人开枪，而不顾行人的安危，可能对周围商家和住户造成损害，就违反了比例原则。

　　对于上述三个原则之间的关系，有学者持不同意见，认为妥当性为必要性之前提，在决定必要手段时要以所有手段作为考量，妥当性原则已经包含在必要性手段的思考之中。因此，比例原则只包含必要性原则和狭义比例原则。这种观点确实有一定道理，但是作为思考问题的层次和递进关系，特别是对于法院对个案的判断和思维方法来讲，“三分法”确实有着合理性。当然，在具体个案的适用上，不见得都必须按部就班，甚至审查的次序也可以颠倒。

　　比例性原则最早出现在德国学者ｖｏｎ Ｂｅｒｇ在1802年出版的《德国警察法手册》一书中。在该书中，他提出警察的权力只有在“有必要”时才可以行使。

比例原则是从警察法中产生和发展起来之后而被广泛推广至几乎所有的行政管理领域。1958年德国联邦宪法法院裁决的药房案，确立了“三阶段理论”，即要求行政行为手段的妥当性、必要性和比例性原则。在此之后，法院的审判实务就将“三阶段理论”纳入了比例原则的内容。

　　比例原则被德国法律确立后，对其他国家也产生了一定的影响，而且这种影响不限于大陆法系国家，对英美法系国家也有一定影响。法国、日本、美国的理论界及审判实践中都可以找到比例原则的影子。遗憾的是，在我国行政执法及行政诉讼实践中，比例原则远未引起足够的重视。

　　比例原则涉及到公权力对私权利强制的合法性问题。因此，通过衡量行政手段与目的之间的比例关系是否均衡，可以有效地遏制行政恣意和行政自由裁量权的滥用，以此来达到保护相对人合法权益的目的。因此。比例原则是对行政行为进行审查的一个重要工具。那么，法院在行政审判中如何适用比例原则，审查标准是什么呢？

　　首先，对于妥当性的审查，一般采取最低标准。即只要措施不是完全的不适当，就符合妥当性原则。也就是说，只要目的的实现有抽象的可能性就可以了，因为一般情况下，一个措施“多多少少”都有助于目的的达成，所以，行政机关所采用的方法只要不是客观上或根本上不适当便是允许的。这一原则起到的实质作用并不大。

　　其次，关于必要性的审查，就是要从“经验的因果律”来考虑诸种手段之间的选择问题。也就是要从以往的经验与学识的积累，对所追求的目的和所采取的手段之间的相当比例进行判断，保证所要采取的手段在各种可选择的手段中是最温和的、侵害最小的。

　　再次，目的与手段之间的关系符合了妥当性、必要性的要求还是不够的，因为行政行为的实施不可避免会引起双方甚至是多方利益的冲突，所以，必须在价值层面对行政行为的实际利益与人民付出的相应损害之间进行“利益衡量”，使人民因此受到的损害或者说做出的特别牺牲比起公权力由此获得的利益来讲，要小得多、合算的多。否则，公权力的行使就有违法、违宪之虞。当然，这个标准应由法官视个案具体情况而作“理性”、“公正”的判断，并且这一判断不会受到任何一个有理性的人从客观的角度进行的攻击。当然，这个标准也并非漫无目的，法官至少要考虑两个因素：人类尊严不可侵犯的基本准则；公益重要性的程度等。

　　通过这一连续的思维过程和严密的论证，法官就可以判断出行政行为是否违法。因为这一过程的每一个环节都是具有可操作性的较客观的衡量和比较，只要行政行为违反其中一项原则便可能构成对另一项原则的违反，而违反任何一项原则，则必然违反比例原则。这一原则既可以用来审查有法律明文规定的行政行为，也可以审查那些法无明文规定的行政行为，以弥补成文法的不足。

　　我国现行法律虽未规定比例原则，但它是依法行政的应有之义，决定于人民权利的基本性质，是法律精神和公平、正义的体现。所以，法官在审判行政案件中准确适用比例原则，将会有助于推动中国行政法制的发展。