1990，我国《行政诉讼法》的颁布实施，翻开了中国行政审判新的一页。十年来，我国行政审判开始走上正轨并逐步趋向完美，但随着市场经济的确立，我国行政审判面临的诸多问题并没有得到根本解决。究其原因，从根本上乃与我国行政程序和实体法律以及行政诉讼法对有关行政机关互动关系的原则性制度设计上存在某些缺陷关系甚大。本文针对我国现行行政司法体制在实际运作过程中出现的种种弊端，拟从法理和实践的角度，根据行政司法体制运作的一般规律。对目前我国行政审判面临的问题与对策作一粗浅的分析，试在抛砖引玉。

　 一、行政审判面临问题的成因分析

　 （一）审判案件少，诉讼程序难起动

　 我们从行政审判工作的现状来看，尽管社会各方给予了许多积极的评价，行政诉讼案件的受案数也呈逐年上升的趋势。但是，纵观近十年我国的行政诉讼，对一个有12亿多人口，约80%的法律，90%的地方性法规和全部行政法规、规章都是主要靠行政机关贯彻执行的央央大国来说，行政诉讼案件确少的可怜。据笔者调查，有相当一部分基层人民法院，往往在一年里，行政诉讼案件多则只有几件，少则为零。象宜昌市点军区人民法院，该法院连续三年没有行政诉讼案件，而宜昌县人民法院的行政诉讼案件连续三年没超过10件。这就不得不给我们带来深省，是什么原因导致法院行政诉讼案件异常的少见呢？

　 1、历史上的禁锢。我国几千年的封建社会，集行政、司法大权于一体，不存在行政诉讼，1990年国家颁布的第一部《行政诉讼法》，结束了几千年民不可告官的历史。

　 2、现实中的弊端。依法治国和依法行政的提出，在我国还中近十年事。由于法制起步晚，经济基础差，法律法规还不配套、不完备，目前禁止行政垄断的立法以及行政权利制约设计仍存在诸多不足和弊端，使得法律对行政执法者失控。

　 （二）行政干预大，人民法院难下判

　 目前，我国正在实施的依法治国方略，虽然为我国行政审判工作发展创造了外部条件，但是我们从行政审判工作的现状来看，由于行政干预这双看不见的魔掌时刻左右着我国的行政审判，使得法官在行政相对人和行政机关以及法院之间处境两难。

　 一是利益配置上的干预。利益配置上的干预主要表现在法院的人、财、物都受制于地方政府和行政机关。

　 二是执法体系上的干预。大陆法系国家普遍采用行政法院制度，行政执法体系比较专一，而我国行政执法体系由于受传统模式和自身国情的限制，使本来就体系化程度不高的行政法制受到了强烈的冲击。

　 三是权利义务上的干预。权利义务上的干预主要表现在权利义务上的不对等。这就必然导致宪法地位被悬空，导致行政主体对行政权的滥用。

　 （三）原告撤诉多，行政机关难认错

　 1、来自法院的“袒护”使原告撤诉。现阶段，我国法院的管理体制并不象大多数大陆法系国家实行的独立的行政法院体制，而是司法与行政有着千丝万缕的联系。

　 2、来自行政机关的利诱或施压使原告撤诉。根据行政诉讼法的规定，在行政诉讼中，原告和被告之间存在的“命令与服从”这种实体上的不平等关系将不起作用，代之以诉讼地位的平等。行政机关作为被告，要在行政诉讼中放下架子，听从人民法院审判，这在一定时期内，在思想和行动上，都存在一定的困难。而要行政机关对错误或不当的具体行政行为公开认错或纠正，更是一种奢望。因为在中国有些行政机关和行政长官明知自己的行政行为违法，却甘愿拿国家的利益和财产同原告私下做交易，也不愿在法庭上认错和纠正，这样就导致行政诉讼中出现很多“灵活”作法，比如只要原告能撤诉，原告既能达到起诉前的诉讼目的，又能得到既得的经济利益，双方都皆大欢喜。

　 3、来自原告人自身的醒悟主动撤诉。根据《行政诉讼法》第5条的规定，撤诉是原告放弃或处分自己诉讼权力的行为，也是原告放弃其诉讼请求的一种方式。在行政诉讼开始后，有的原告通过学习法律法规，逐步认识到是自己的过错，才导致被告行政行为的发生，而主动撤诉的也不在少数。

　 二、现行行政审判中的立法缺陷和不足

　 1、立法滞后。1989年通过的《行政诉讼法》是我国行政审判发育尚不成熟、行政诉讼制度刚建立不久的背景下出台的。这一部诉讼法，从它的受案范围和诉权、起诉的形式和内容、原告资格和第三人范围、原被告举证责任、裁判方式及依据等问题，都只作了原则性的规定，而对相当多的问题没有明确具体的规范。今年最高法院虽出台了《解释》，但这个《解释》不能突破现有行政诉讼法的架构，只能起到“头痛医头”的作用。

　 2、立法权威性差。立法权威性差的主要表现是立法形式的散乱。现在除有以全国人民代表大会及其常委会制定的基本法表现出来的以外，既有以国务院制定的行政法规，又有以部委行政规章以及地方人大及其常委会制的地方性法规和地方政府制定的地方性规章，还有象最高法院出台的规定和司法解释。虽然有些规范性规定、制度、解释很重要，在一定时期内可以起到制约行政机关行政权过于垄断和规范行政审判秩序的作用，可这些规定、制度、解释层次低、矛盾多权威性差。其制定机关既不是全国人大，也不是全国人大常委会，而是有关部门和最高法院。立法权威性差不说，加之目前宣传不到位，广大人民群众了解甚少，不易广而告之。

　 3、立法内容疏漏。我国的《行政诉讼法》还是在计划经济向市场经济体制过渡时期的产物，其内容现在看来已有许多疏漏和不足。

　 4、立法侧重制约、疏于保护。这主要表现在两各方面，一方面，对行政相对人来说，由于许多的行政法律、法规对行政相对人在权利义务上规定的不对等，对行政相对人的违法违规行为重在制约，对行政相对人的合法权益疏于保护，这已严重影响到行政相对人对“民告官”的价值追求和信心。另一方面，对法院法官来说，整个司法体制对行政审判活动也是侧重制约、疏于保护，已严重地影响到行政审判的裁判权威性。

　 三、解决问题的对策措施

　 （一）以完善行政立法为立足点——限制行政垄断权力滋生的法律对策。

　 完善行政立法是一项规模巨大，涉及方方面面，技术性专业性很强的系统工程。现阶段，它主要涉及以下三个方面：1、行政法律、法规的系统性、严谨性、公正性问题。2、行政程序法的统一性、科学性、救济性问题。制定统一的行政程序法典是中国民主法制建设的重要步骤。如果不制定统一规范的程序法典，必将导致行政执法程序的紊乱；如果没有科学合理的规范布局，必将导致具体行政行为的畸形发展；如果没有救济性举措，行政相对人就没有真正意义上的民主和诉权，也必将导致行政垄断权的滋生漫延。3、行政诉讼法的独立性、中立性、权威性问题。即审判权只能由法院法官依法独立行使，不受其他组织、机关和个人的干涉，也不受其他法官，甚至上级监督者的影响；只有真正落实法院的宪法地位，才能真正树立法院行政审判的权威。

　 （二）以审判体制改革为突破口——保护法院依法独立行使审判权的对策。

　 江泽民总书记指出：推进司法改革，要从制度上保证司法机关依法独立行使审判权。这也是法院行政审判改革的关键。

　 1、改革现行管理体制。改革现行审判管理体制的最佳办法是实行司法机关独立，即审判独立。而要真正实行审判独立，必须建立法院独立和法官独立的保障救济机制。一是建立法院独立的保障机制。法院要真正做到独立从事审判活动，不受有关行政机关的干预和影响，除了在机构设置上与行政机关保持分立以外，还必须在处理其司法行政事务方面保持相对的独立自主性。二是建立法官独立的保障机制。在我国建立法官独立审判的制度固然重要，但更重要的是要有一套比较完整和行之有效的保障救济机制来保证其实施。借鉴国外比较成功的经验，我国的法官独立保障制度应包括以下内容：即任用制、终身制、高薪制、惩戒制、专职制等。

　 2、改革现行经费体制。改革现行经费体制的理想模式是实行司法经费独立。实现司法经费单列体制，全国司法经费由中央财政负担，或者实行中央和省级财政分级分类负担体制，并由最高法院或省、自治区高级法院统一掌握，摆脱司法屈从于行政机关和其他社会干预，从而将这些外来干预对审判工作的影响降至可能最低限度，从物质上来避免司法权力“地方化”，法院“部门化”。另外，为加强措施以消除利益驱动。对司法机关、行政执法机关实行收费多少与财政拨款脱钩，从而使审判执法活动于本部门的经济利益脱钩。

　 3、改革现行监督体制。长期以来，人们习惯于将监督机制放在以法官所办的具体案件上，放在对具体司法活动的事前监督上，而对法官的资历、能力、勤绩、品质、法律素养等方面的监督确很少涉及。这样，导致监督权侵犯法院法官独立审判权的事例时有发生。

　 （三）以深化审判方式改革为根本措施——疏通行政诉讼程序的救济对策。

　 针对目前行政诉讼难起动，行政干预大的现状，我们在实践中，应坚持把握以下几点。

　 1、具体行政和行为审查原则。《行政诉讼法》第5条包含两层含义“一是行政案件审查的对象只能是可诉的行政机关的具体行政行为；二是审查的内容是对具体行政行为是否合法作出的法律评价。在审判实践中，应严格把握原告行为是不是行政案件的审查对象，因为原告行为是行政机关实施具体行政行为的对象，而不是司法审查权所针对的对象。否则，就可能出现在法庭上法官与被告行政机关共同审原告这种明显与《行政诉讼法》的立法宗旨相违背的情形。

　 2、坚持被告举证原则。根据《行政诉讼法》第32条规定，在行政诉讼中，在被告作出具体行政行为的情况下，举证责任不由原告承担，而应由作出具体行政行为的被告承担。如果被告不向人民法院举证或所举证据不足，或在裁决之前没有获取主要证据，即使在人民法院审理过程中取得了一些证据，那么这些证据仍不能证明其事前决定的合法性，被告亦应承担败诉的法律后果。

　 3、对原告不得加重处罚原则。规定不得加重对原告的处罚，是为了保护原告的诉讼权。原告提起行政诉讼，目的是请求法院纠正认为错误的具体行政行为。如果起诉后不仅达不到自己的目的，反而还会受到更重处罚，那么必然会增加原告的顾虑，甚至在行政处罚确有错误的情况下，也不敢提起诉讼，使那些确有错误的行政处罚得不到及时纠正。规定不得加重处罚（如果被告对原告加重处罚，法院可以被告滥用职权为由予以撤销），这样可以消除被处罚人的思想顾虑，使他们能够完全按照自己的意志行使诉权。

　 （四）以严格惩处为主要手段——追究违法行政法律责任的对策。不依法行政，司法不公是目前行政执法和行政审判实践中反映最为强烈的问题之一，也是滋生行政垄断权力和产生腐败的温床，更是实现依法治国方略的最大障碍。为了有效地遏制部门保护主义和办关系案、人情案导致的“撤诉多”现象，必须采取切实可行的对策措施。

　 1、加大惩罚力度。在目前国家还未出台《监督法》的情况下，除应加大对违法审判，不依法办案法官的责任追究和惩罚力度处，还要加大对特权垄断行为和部门保护主义行为的限制和惩罚力度。

　 2、加大打击力度。一方面，加大对执法违法的处罚打击力度，要将执法违法作为犯罪严重惩罚的加重情节。另一方面，加大对拒不执行生效的行政法律文书处罚执行力度，提高对拒不执行人民法院判决、裁定罪的量刑幅度，使惩罚机制大于获利机制，即使拒不执行的行为在经济上获得的利益远远低于因其所受惩罚而造成的损失。

　 3、加大对妨碍审判活动行为的处罚力度。人民法院对原告的撤诉申请，要认真审查。如果发现原告撤诉是受到外在因素的影响，或因担心打击报复或受他人威胁、诱骗而非自愿撤诉，除要依法作出不准许撤诉的裁定外，还应对妨碍审判活动的相关组织和人员给予适当的处罚和制裁。