行政诉讼的执行，是指执行组织对已生效的行政案件的法律文书，在义务人逾期拒不履行时，依法采取强制措施，从而使生效法律文书得以实现的活动。行政诉讼执行问题是当前法院面对的一个难题，对于原告败诉时的执行问题，有关法律另有规定，不是本文所要讨论的内容。以下提到的执行问题，均指被告败诉时的执行。虽然我国《行政诉讼法》第65条明确规定，在行政机关不履行判决的义务的情况下，人民法院可以对其采取强制执行措施，但实际上，法院往往难以采取强制，即使采取强制措施，也很难奏效。原因何在呢？针对这种状况应采取什么对策呢？这正是本文试图研究的问题。

一、行政机关败诉案件执行难的成因分析

我们认为，形成行政机关败诉案件执行难的原因是多方面的，有被执行行政机关的原因，也有执行机关的原因。但主要是司法体制的原因。总结起来，主要有以下三个方面：

第一，被执行组织没有履行能力。

第二，行政机关无视法院的权威。

第三，我国现行司法权力难以有效制约行政权。

1.法院自身权威不够。

2.法院的独立性不够。

3.法官的独立性不够。

下面我们重点讨论解决这一问题的对策。

二、克服现行体制弊端，建立全新的行政审判和执行体制

（一）行政法院的模式

世界上许多国家都设立了行政法院。如法国行政法院，尽管它属于行政机关系统，但具有明显的独立性。而德国、瑞士、瑞典、比利时、意大利、芬兰、墨西哥等国的行政法院都属于司法系统。这些国家的行政法院设置，有许多地方值得我们借鉴。

德国的行政法院属于普通法院中的5种法院（一般法院、行政法院、劳动法院、财政法院和社会法院）类别之一。但它独立于一般法院（刑事、民事法院），与法国相同。德国行政法院组织分三级：初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院。初等行政法院设在各邦，数目因州的大小而异。初等行政法院共有33个，高等行政法院10个。行政法院的组成是由院长、主审法官和相应数额的普通法官组成。德国行政诉讼在程序上表现为审问式公开审理，并设置公益代表人参加诉讼，联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公益代表人参加行政诉讼。

我国似可制定《行政法院组织法》，建立行政法院。

1.行政法院的性质、任务、组成和任期。建立我国行政法院，在坚持适合我国国情的前提下，应该借鉴外国的先进经验和好的做法。为此，笔者认为，行政法院在性质上应该是最高人民法院属下的国家审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使。行政法院通过行使行政和与行政有关的案件的审判权，参与行使国家审判权力，不受除最高人民法院以外的其他国家机关、组织和个人的干涉。行政法院的任务是按照法院程序正确地适用法律，审理和判决行政案件，以及行政机关内部行政行为、制定行政法规、规章和其他规范性文件引发的争议案件。相应地，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭的与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。

行政法院的组成可以参照德国行政法院的做法：由院长、主审法官和相应数额的普通法官组成。最高行政法院院长可以由最高人民法院院长兼任，也可由其他人担任，由全国人民代表大会选举或罢免。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。它的副院长、审判员由全国人大常委会根据最高行政法院院长的提请任免。高级行政法院、中级行政法院和基层行政法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员均由上级行政法院任命。

从隶属关系上看，只有最高行政法院隶属于最高人民法院，地方各级行政法院均只隶属于行政法院系统，地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠。

（二）应当注意的几个问题

行政法院的建立，除了要坚持其基本原则以外，为了便利执行，在具体操作时，还应特别强调以下几个问题。

1.行政法院司法统一。

2.行政法院司法独立。

3.建立、健全行政法院监督制约机制。结合国内外一些成功的经验和失败的教训，除了应加强行政法院法官的职业道德教育和培训以外，还应从以下几个方面进行制度建设：（1）建立行政法官高薪制度。新加坡、香港等地实行高薪养廉，使法官享有优裕的物质生活，更加珍惜自己的事业与地位，不致于去为生计冒险。这种制度可以为我们借鉴。（2）限制和避免法官与当事人私下接触，更不能允许法官与当事人同住、同吃、同行、对违反职业道德的法官，予以坚决地惩处，决不姑息。（3）倡导大众传媒对行政法院司法进行监督和批评。

4.行政机关被执行财产的来源。对于自身没有履行能力的情况，大多发生乡镇一级行政机关。目前，我国部分地区的乡镇一级行政机关并没有独立的财政预算，实行的仍然是全县财政统一的制度。从这种意义上讲，虽然这类乡镇行政机关是民法意义上的机关法人，但它并不是完全意义上的"独立机关法人"，而是与其上级县政府有天然联系（也可以说"没有分家"）。依笔者之见，县政府应当对其下属乡镇政府应承担的义务负有无限连带责任。也就是说，当乡镇政府自身没有履行能力时，法院可以将其上级政府的财产作为执行对象。

（三）在行政法院建立严格的执行制度

1.健全和完善法律规定。针对行政机关不执行判决或法官拖延执行判决的违法行为，应健全立法。使行政机关和执行法官面对法律的规定，不敢、不能、不愿、不必对抗或拖延执行判决。目前的法律规定仅仅局限于"向行政机关提出司法建议"或"法院内部监督规定"是远远不够的。我国行政法院应该在坚持现行监督体制的基础上，通过设立执行监督的专门委员会和制定〈执行法〉,构建适合中国国情的、具有实效的执行监督体制。

就司法权对行政权的监督来说，不单单是法院对行政机关行政行为的合法性进行司法审查，更重要的是，将司法审查的判决落实到实际中去---当行政机关企图对抗判决时，毫犹豫地予以强制执行。否则，所谓法制制度只能是一纸空文。

就行政法院内部的监督而言，执行监督委员会是行政法院内部一人相对独立的机构，专门就执行问题进行监督。它由人民检察院的派驻人员和行政法院工作人员组成，接受人民检察院和行政法院的双重领导。该机构的主要设置依据和工作依据就是〈执行法〉。这个监督机构之所以需要人民检察的直接参与，主要是基于"自己不能为自己法官"的考虑。这就是英国最古老的自然公正原则，(11)它是克服"内部监督流于形式"弊病的有效方法。

2.提高行政案件的审级。在我国，行政权力本位思想，存在于一些人尤其是行政机关干部的头脑中，行政法院需要采取新的案件受理方式。为了防止行政机关不应诉或行政首长拒绝到庭，可以把这类案件的审级提高。即由基层行政法院受理与县级以下行政机关有关的案件，涉及县级以上行政机关的案件，则由相应一级的行政法院受理，以增强权威性和威慑力。在个案执行时，一律由高于被执行行政机关级别的行政法院执行庭派出专人监督执行，或者完全由较高级别的行政法院执行。

3.最高行政法院派出巡回法庭。我们认为，应该在行政法院实行"巡回法庭"制度。"巡回法庭"制度是行政法院的一项重要制度。它旨在发挥其"特效性"和"及时性"的优势，解决实际当中相对人诉讼不便、地方行政法院拒绝受理应当受理的行政案件、执行机关拖延执行判决和行政机关抗执行的案件。从它所起的作用

上不难看出，"巡回法庭"的性质具有两重属性。其一，它是最高行政法院设立的一个监督机构。这是巡回法庭最主地的功能。它不但有权对地方行政法院系统内部案件受理、审判和执行程序进行全程式的监督，而且有权对被判决履行义务的行政机关进行监督。它可以代表最高行政法院就个案向有关行政法院发出受理命令、重新审理命令和执行命令。并可以应原告人的申请，直接参与对某些行政机关的执行活动。其二，在必要的时候，它有权决定直接受理某些一审案件，此时，最高行政法院是一审法院，它作出的判决或裁定为终局判决或裁定。这是巡回法庭次要的功能。

"巡回法庭"在最高行政法院内部是常设机构，但其工作人员组成是不固定的，主要在最高行政法院内部临时抽调有关方面的法官组成。"巡回法庭"每巡回一次，它的主要组成人员就更换一次。

4.强化行政机关行政首长的法律责任。《行政诉讼法》第65条第3款、第4款规定，行政机关拒绝履行判决、裁定的，一审法院可以"向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议"，"拒不履行判决、裁定。情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。"我国行政机关实行行政首长负责制，从理论上讲，他应该对行政机关的全部行为负责任。就"刑事责任"来说，指《刑法》第313条规定的"拒不执行判决、裁定罪"。对这一条规定的落实，重点应放在追究行政首长的责任上。