强拆、黑拆、偷拆、血拆、“以拆违代拆迁”……2012年,我国的强拆问题并没有因为《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)的颁布实施而得到有效遏制,去年5月,因拆迁引发的惨剧甚至达到了史上最高峰,两天间就发生了3起引起全国关注的轰动事件:10日,云南昭通巧家县拆迁办爆炸；11日,湖南宁乡灰汤镇的被强拆者跳楼自杀,广州杨箕被强拆者跳楼……之后的20天,各地此类事件不断发生。

　　“中国城市房屋国有土地上房屋征收法律实践的症结是法律执行不力,尤其是公共利益被虚置。”2月25日发布的中国社会科学院法学所《法治蓝皮书(2013)》指出,虽然《征收条例》明确规定征收只能出于公共利益需要,并以类型列举的方式加兜底条款限定公共利益,但对于如何认定公共利益问题没有作出任何规定,导致为地方政府留下了巨大的操作空间。

　　既然有余地,我们就能看到:许多地方政府以“危房集中、基础设施落后”为由,任意按照“旧城区改建”的名义作出征收决定；地方上进行的商业性拆迁,也一脸无辜,声称是为了群众的利益……“拆迁为了发展经济”的公共利益伪装频频出现在各地实践中。

　　蓝皮书据此分析,在不动产征收实践中,公共利益事实上并没有真正发挥公权闸门的作用,即使“最严格的耕地保护制度”,也难免深受其害。“现实中征收矛盾主要体现为利益分配而非公共利益之争,公共利益似乎被财产利益掩盖,征收最本质的东西反而被淹没。也就是说,本来不是征收的商业行为被当作征收,真相若如此,中国的征收问题将比表面严重得多:它说明政府作为理性人的经济考虑几乎不受控制,成了经营土地最大的获益者,私权的牺牲则成为必然。”

　　“必须严格界定公共利益!”对此,蓝皮书建议,《集体土地征收条例》亟需尽快出台,并在未来条件成熟时统一立法,制定不动产征收法,而在这两者中,均应明确公共利益的界限,在此基础上还应注重从程序角度,规定公共程序如何认定,才能从源头上控制政府征收的任意性。

　　在之前对“公共利益”概念的热议中,多位专家、学者也认为:在利益出现分化、价值取向多元的当今社会背景下,规定一个比较妥当的、能决定公共利益的程序,远比《征收条例》中的几项类型列举更加重要。

　　“征收立法最重要、最复杂的问题并非实体问题,而是程序问题。”蓝皮书认为,《征收条例》的区区35个条文,要实现“规范征收”、“维护公益”、“保障私权”三大立法目的,未免力不从心。它的诸多规定都暴露了立法一个固有的问题:即对程序规定过于笼统,导致地方政府对其解释五花八门。

　　“如规定补偿方案确定前应当先行公布征求公众意见或者组织听证会,如果行政机关没有公布征收补偿方案,也没有征求公众意见或者组织听证会的,征收决定的效力如何?违反这种程序性规范的法律效力如何?一直为立法忽视。”蓝皮书建议,未来的不动产征收立法宜兼用实体与程序规定来遏制征收的随意性,后者最重要的意义在于,它可以确保程序启动后,操作者就按照既定的结构、框架决定是否征收及征收的具体事项,也为法院的司法审查提供了重要依据。唯有与细致的程序规范结合,公共利益才可能落到实处,保障民生等目的才不至于沦为道德口号。